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地方制度法專題：德、日兩國地方自治事項與委辦事項之淺說

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　現代地方自治的發源地，可以說就是德國；值得注意的是，德國雖然是一個聯邦國家，但所謂的地方自治，並非是指邦層級的治理體制，而是邦底下的地方（縣及鄉鎮）之住民事務的處理。整體而言，德國地方（縣及鄉鎮）所要辦理的住民事務，似有如下兩大特徵，那就是：聯邦基本法明定鄉鎮應為辦理自治事項為主（這有基本法第二十八條第二項的規定可資參照）；其次，縣則為執行聯邦及邦交辦事務之主體。

　　另再詳細言之，德國各邦之地方（縣及鄉鎮）需處理之事務種類可以分為：機關借用事項、委辦事項，以及自治事項等三類。其中，德國各邦底下之鄉鎮所應辦理之自治事項則包括固有的自治事項與義務性承辦之自治事項。而所謂的縣應執行之委辦事項，性質上則係屬國家、邦交給縣，甚或縣委託鄉鎮辦理之事務，惟委託團體本身保留高密度之專業監督權限。

　　最特別的地方是，德國地方自治事項與委辦事項之劃定，係透過聯邦或邦之法律或相關行政指令界定委辦事項後，再以「消去法」的方式來判定自治事項之範圍。也就是說，聯邦、邦交給縣的委辦事項，或是縣交給鄉鎮的委辦事項，必須明定清楚、有限列舉，至於鄉鎮之自治事項的範圍則可以概括界定或僅採例示規定，俾以落實地方優先的自治原則。

　　若以日本來說，其舊地方自治法所規定之地方公共團體的事務，則可分為自治事務（包括固有事務、團體委任事務及規制事務），還有機關委任事務（即原屬國家或其他上及地方公共團體之事務，依法律或相關政令，委由下級地方公共團體行政機關執行之事務）。

　　詳言之，自治事務的固有事務又稱公共事務，係指舉凡以增進住民福祉為目的之種種設施管理之活動，或是各種事業之經營等非權力事務皆屬之。此外，若是地方公共團體之存續所必要之組織、財務之事務，亦為公共事務。

　　其次，團體委任事務作為自治事務的一種，係指本屬於國家或其他上級地方公共團體之事務，於依法律或基於法律所發布之政令的規定下，委任給下級地方公共團體執行之事務，就是地方自治團體以「團體」名義辦理之自治事務。

　　第三，規制事務或稱為行政事務，乃為維持地方公共秩序、健全地域社會，對於違反秩序行為或阻礙住民福祉之行為予以取締等規則之事務，如交通取締、管制規則、公害規制等事項的辦理。國內的留日學者蔡秀卿教授認為，行政事務非如以積極地增進住民福祉為目的之公共事務，係屬消極行政，且係限制人民權利自由之行政，為權力行政。惟時至今日，此稱以自治體警察制度為基礎之內容，已大為擴充，不僅消極行政，亦包括積極行政事項。

　　在日本相對應於自治事務的概念，與台灣的委辦事項相當的事務，則為機關委任事務。只是，機關委任事務之對象為地方公共團體之首長或其執行機關（或是其他的委員會等機關）；不同於此，團體委任事務之委任對象為地方公共團體本身。

　　當然，必須強調的是，二○○○年以後，日本的新地方自治法則把地方自治團體之事務重新調整為「自治事務」與「法定受託事務」。其中，自治事務係指「地方公共團體處理之事務中，除去法定受託事務以外之事務」（新地方自治法第二條第八項），這與德國的「消去法」有異曲同工之妙。

　　而日本新制所謂的法定受託事務，若按新地方自治法第二條第九項之規定，可分兩種，即：「依法律或基於法律之政令，都道府縣、市町村或特別區所處理之事務，屬於國家本來應擔當之事務，惟考慮國家特別確保事務處理之適正性必要，而以法律或基於法令規定者」（這又稱為第一款的法定受託事務）及「依法律或基於法律之政令，市町村或特別區所處理之事務中，屬於都道府縣本應擔當之事務，惟考慮都道府縣特別確保事務處理之適正性之必要，而以法律或基於法令規定者。」（這又稱為第二款的法定受託事務）。

　　其中，日本新制的自治事務與法定受託事務之最大的區別點，與德國相同的是，前者僅受適法性監督（合法性監督），惟後者則可受專業性監督（適當性監督或合目的性監督）。