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國家安全機制--法政專業名詞解析

陳誠 大學助理教授/曾任國家文官

　　拉丁文的政治格諺、法律格諺常謂：Salus populi, suprema lex esto！翻成華語（中文）的話，即是指人民的安全是國家的第一要務。既然如此，我們甚已可以說每個國家都應有所謂的國家安全機制來保護人民的身家財產、社會福祉才是。準此，我國也無法例外才對。

　　首先，憲法第一百三十七條規定，我國之國防係以保衛「國家安全」為主要目的之一，且國防之組織，應另以法律定之。必須注意的是，此處所謂「以法律定之」的法律就是現行的國防法、國防部組織法等相關法律，其中國防法第九條就明定：「總統為決定國家安全有關之國防大政方針，或為因應國防重大緊急情勢，得召開國家安全會議。」已成為我國總統啟動「國家安全機制」的主要法源之一。

　　不僅如此，憲法增修條文第二條第四項更是強調：「總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局，其組織以法律定之。」所以，國家安全會議組織法第二條就另外依憲法意旨詳細規定，國家安全會議為總統決定國家安全有關之大政方針之諮詢機關。同時，此處所謂的國家安全就是指『國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項』（國家安全會議組織法第二條第二項規定參照）的決定；爰此，某事項是否該當於「國家安全機制」的發動要件，是否決定真的啟動「國家安全機制」，總統已有一定程度的「判斷餘地」之揮灑空間，惟僅該「判斷餘地」仍不能逾越憲法及法律的規定範圍，始得為之。一般而言，上開憲法增修條文第二條第四項、國家安全會議組織法等規定，亦屬我國總統能否啟動「國家安全機制」的主要法源之二。

　　至於，當「國家安全機制」啟動後，總統為統率全國陸海空軍，自得視國家安全需要之程度，下令國防兵力之部署及戰備，並直接責成國防部部長，由其命令參謀總長指揮軍隊執行總統的該項決定。其次，當「國家安全機制」啟動後，副總統、行政院院長、副院長、內政部部長、外交部部長、國防部部長、財政部部長、經濟部部長、行政院大陸委員會主任委員、參謀總長、國家安全會議秘書長及國家安全局局長等國家要員，將負有比起承平時期更多的注意義務，隨時待命並執行「國家安全機制」的各項指示。

　　同時，當「國家安全機制」啟動後，若總統因故（如總統遇襲而進行所謂的醫療程序）而無法視事時，就需要按憲法第四十九條後段之規定，進行「影子政府shadow government」（請注意這並不是「影子內閣shadow cabinet」，且與「影子內閣」不同，「影子政府」係一種預備接管的執政體系）的運作，亦即：「總統因故不能視事時，由副總統代行其職權。總統、副總統均不能視事時，由行政院院長代行其職權」。

　　比較特別的是，由於「國家安全機制」的啟動係屬國家安全保障事項行為之範疇，故整個「國安機制」的啟動程序是可以不用適用行政程序法的程序規定（行政程序法第三條第二項規定參照），例如：涉及國家安全之特定行政資訊是可以限制公開的。另外，公民投票法第十七條規定：「當國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞，總統得經行政院院會之決議，就攸關國家安全事項，交付公民投票」，或許也是另類型態的「國家安全機制」之啟動，只是這種防禦性公投的推動另有違憲與否的憲法爭議存在，筆者擬不再予琢磨而繼續加以論述。

　　總之，我國是有「國家安全機制」的，只不過「國家安全機制」的啟動機關是總統，而非行政院，更不是所謂的國家安全局。而在「國家安全機制」啟動之下，國防法及國家安全法的適用及執行自需嚴格貫徹到底，國家安全會議也需準備隨時召開，同時「影子政府」也要有隨時接手的準備。