地方制度法專題：中央與地方權限劃分理論之解析
陳誠 大學助理教授/曾任國家文官
有關單一國家之中央與地方的權限劃分理論，或是聯邦國家之邦與地方間的權限劃分理論，應該採取何種基準，地方自治法學者蔡茂寅教授（國立台灣大學法律學院）認為，應至少有如下幾種基準可資參考（詳見氏著，地方自治之理論與地方制度法，第五章，頁99-150）：
一、均權理論：主張以「事務之本質」及「事務本質之程度」為權限劃分之標準，而非採絕對的地域主義觀點作為權限劃分之基準；論者多半以為孫文學說即是如此主張，而我國憲法第一百十一條的規定也是採此種論點。但此種描述性的基準卻因其權限劃分標準過於抽象且難以在實務上有效操作，故並不具太大的實效性。
二、均權理論修正說：像是有些學者如黃德福教授（國立政治大學政治學系/現任國民黨籍不分區立法委員）、黃錦堂教授（國立台灣大學政治學系/地方自治法領域專攻）等則主張，在均權理論的精神下，應進一步「配合台灣政經、社會、人文、環境等面向策略考量」，而做符合台灣社會現狀的權限劃分，但何謂台灣具體的政經社文條件，及其具體標準究竟為何，似仍屬空泛之言，蔡氏認為還是不易操作。
再者，如地方自治學者薄慶玖教授（國立政治大學公共行政學系）就曾主張，凡有全國一致性之事務就歸屬於中央，而具地域性一致性之事務則歸於地方，而凡橫跨二個以上地域之事務者宜改歸屬於中央。同時，地方自治團體之事務不能僅以具備「地域性」為其權限劃分基準，亦應考量到地方自治團體之「執行能力」在內，為中央與地方之事項的劃分基準，這種看法同樣也被當作是「均權理論修正說」來看待。
三、事務本質理論：後來薄慶玖教授也在他的著作中，整合「均權理論」與「均權理論修正說」，而提更具體化的劃分標準，即中央與地方之權限劃分標準應按：(1)依利益所及之範圍；(2)依所需地域範圍；(3)依事務性質之劃一性；(4)依所需能力而劃分等四個標準做綜合考量，不過蔡氏認為上開各標準間有衝突之可能，也欠缺優先順位的考量，故恐另需要一更高位階之指導原則，始能有效運用。整體而言，蔡氏認為此種「事務本質理論」仍屬「均權理論」的一種。
四、核心領域說：留學地為德國的黃錦堂教授另曾於其相關著作提出「核心領域說」的見解，認為地方自治的核心價值部分與超越地方的整體價值之部份，都應建立各自職權之「核心領域」，使中央與地方或邦及地方間互不侵害；至於中間之模糊地帶則交由獨立客觀有效之調處或裁判機構決定，或建立各級政府間之諮詢制度，用個案來累積。
更重要的是，愈是基層地方自治團體之層級（如鄉鎮市），其與地方居民最貼近，也應最瞭解地方居民的需求，應該最適合擔任自治事項任務，而非以承辦委辦事項為主；準此，縣市層級還在鄉鎮市層級之上，其自治職能可以再少一些（這才是真正的「地方優先、上升分配」原則吧），轉型為承辦中央之委辦事項之主體，就縣域內之鄉鎮市之自治事項只是補充的、衡平地介入即可。但麻煩的地方乃在於有關地方核心事項領域之建立，仍需指標性原則，並應隨時檢討科技進步、社會變遷所產生的質變，故基層地方團體的自治事項之「核心領域」並非是一成不變的，以致於真正的核心範疇就永遠無法有效界定了。
五、功能最適理論：係蔡氏的主張，他認為這個理論可以作為任何中央與地方權限劃分的輔助理論，此項論點係主張根據各地方的人口、經濟特質及實力、歷史背景等因素，從「功能」（如可不可做，宜不宜做，能不能做，做得來或做不來等）出發以中央與地方之實際能力作為中央與地方業務切割之基準。但其缺點在於，功能最適基準本身就不夠明確，更可能導致各地方自治團體權限不一，因為即使同級的各地方自治團體所宣稱的「功能」或「能力」都可能不同。
六、行政類型區分說：主張應依行政類型認定中央與地方之間的權限劃分，如「規制行政」，傳統上地方自治團體施政空間受限頗多，中央之法律鮮少會再授權給地方更多的自主空間，故宜將「規制行政」事項轉型為地方的委辦事項。至於「給付行政」：因係給與人民一定之利益，故受法律保留原則拘束的程度較為寬鬆，復不涉及高權規制，可以有較大的因地制宜之考量，故應將「給付行政」之事項應歸類為地方自治事項。而介於「規制行政」與「給付行政」間的「計畫行政」事項，則可以考慮地方自治團體的執行能力決定是否歸為自治事項，即輔以「功能最適理論」來切割若干的「計畫行政」事項應歸屬於地方或中央。
七、剩餘權歸屬說：即仿照聯邦體制的聯邦與邦之「美國氏聯邦憲法體制」之劃分標準，先決定某一方（如中央）的主要權限之後，剩餘權即主動歸屬於另一方（如地方）之統治團體。論者以為憲法第107、108條已明確保障及劃定中央權限之範圍，那麼這些事權就是中央的事權，反之剩餘權的部分宜悉歸縣市、直轄市所有；或是釜底抽薪之計為將憲法第111條的判斷標準以「事務之性質」為原則，在立法院尚未議決之前或有權解釋的憲法機關尚未解釋之前，即將「剩餘權」推定為地方所有。
八、程序保障理論：認為可透過程序-法律上的正當程序，提供地方參與國政發動之機制保障，以取代權限劃分之實體基準的不成熟與不明確性，像是釋字第五五○號、第五五三號解釋即採這樣的論點，甚至認為程序保障方式至少應包括：(1)事前的協議程序與(1)事後的救濟程序，惟難題乃在於程序保障仍難以完全取代實體的權限劃分基準。
總之，蔡氏認為在人民主權說的理念下，中央與地方之權限劃分應採同心圓的分配方式，只要地方能處理之事務，即劃歸給地方，中央僅處理地方所不能或不宜處理之事務，應可達成合理的劃分權限。是以，蔡氏更認為中央與地方之權限劃分之指導理念應為「地方優先、上升分配」原則，其前提方向應採「剩餘權歸屬」的思考模式，而不宜採行「核心領域說」，輔以「功能最適理論」來做中央與地方事權之劃分，以免陷入現行憲法「均權理論」（含均權理論修正說）或「事務本質理論」的窘境。因此，蔡氏認為決定具體權限劃分基準之思維順序應採如下的設計：
（一）應扣除完全不具地域性質之事務，便宜上並將之劃歸中央辦理，例如司法權即是。
（二）再視其性質上是否有地方不能或不宜辦理之特色而定，答案如為肯定者，即應劃歸中央，如否定或難以一概而論者，即應劃歸地方或採對地方有利的推定。
（三）扣除應由中央辦理之事項外，其餘事項原則上推定為地方自治事項，因而就委辦事項亦必須同時予以限縮，並儘可能將之明確化，具體作法或可於地方制度法中增訂委辦事項附表或另行授權訂定委辦事項一覽表。
（四）實體權限劃分基準，應該另積極建立「程序保障」之機制，以補實體權限劃分基準之不足；甚至不排除「地方負有協力義務之事項」之共同辦理事項的概念，且此類事項之確認及存在最需經「程序保障」機制之踐行，始得為之。
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