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地方制度法專題：英國的府際關係（二）

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　在前一個主題「英國的府際關係（一）」的論述裡頭，我們已瞭解到英國的地方政府（local authorities）也是中央這個組織母體所監護的兒女，那這些兒女們到底與中央之間的權限、事務劃分關係為何呢？

　　換言之，local authorities可以在中央法令的授權下，做些什麼？首先，必須先強調的是，J. A. Chandler說在英國並沒有一部單一的法律文件清楚說明地方可以做哪些事情，即使是英國的地方政府法也是一樣。質言之，地方可以做哪些事情，都是各該法律規定的結果，也就是說，由各該法律來決定地方政府所應扮演的角色。其次，比較特別的地方是，地方如果想做什麼事（也就是想擁有某項權限或事務的處理權限），也可以透過提案的方式，向中央提出private acts經國會同意後，在principleof ultra vires下行使之。

　　說了這麼多，那到底local authorities的事權有哪些呢？J. A. Chandler說地方的主要事權為：教育事項、居民住宅事項、社會福利與救助事項、娛樂及文藝事項、公共衛生事項、警政事項、交通公路事項、土地規劃事項、經濟發展事項，以及其他任務等十類事權。

　　教育事項：在英國教育事項的政策決定與執行權，幾乎都是地方的事權，中央在這部分可說是沒有干預的，唯一的干預僅僅只是教育法律仍由中央定之。跟其他國家相較，德國還有邦立大學、美國也有州立大學這類的高等教育而由「state」層次執行的事務，這在英國是難以想像的。也就是說，英國的各級學校無論是公私立學校，都是地方在監督，而非中央在監督。

　　居民住宅事項：這類事項由地方政府必須興建特定的國民住宅或協助無殼蝸牛有房屋居住外，地方政府主要是在管理『租屋』的相關事項，因為英國的自有房屋率很低，那地方政府應該透過「房租稅率」、「房租價格」的控管，使房屋的擁有者、使用人暨地方政府本身皆可達成三贏的均衡局面。

　　社會福利與救助事項：這個部分的職責跟其他國家的地方政府差不多，多半是以兒童、身心障礙者及老人、失業者等需要協助的福利與救助問題為主，而且已算是地方政府的例行性行政庶務。

　　娛樂及文藝事項：J. A. Chandler說文化事務則是相對而言，已幾近於地方絕對的裁量權的事務。也就是說，中央就算在這個領域的事務加以立法規範，地方仍有相當的決策裁量與形成空間，俾以發展自己的地域文化特色。

　　公共衛生事項：就這個部分的事權來說，地方必須承擔中央所剩餘的任務（residual task）；也就是說，中央不是不必承擔公共衛生、衛生保健事項，但中央所未承擔的職責範圍，都會視為地方應承擔的公共衛生、衛生保健事項。

　　警政事項：J. A. Chandler說英國有一個傳統的迷思，那就是警政事項只能有地方來決定並執行。也就是說，英國並沒有國家警察，所有的警察都是地方警察，這跟很多國家相較，可說是一件很特別的事。尤其是，從1856年以後，經由法律的規定，所有的地方政府都必須建制警政單位，但他們必須同時隸屬於自治事務部（內政部）管轄。

　　交通公路事項：J. A. Chandler說，理論上交通規劃、公路興建都是跨區域的，因此應該歸屬於中央集權的事項才對。不過，J. A. Chandler說地方有義務對於in-house的交通規劃、公路興建予以推定並執行。而所謂的in-house就是指轄區內的意思。

　　土地規劃事項：台灣的學者多半把它翻譯為政策規劃權（Planning），以致於我們常常誤解政策規劃權的意涵。其實，我們說地方有政策規劃權，按J. A. Chandler所指，就是專指土地分區規劃之權限，例如指定地方內的某個區域為公園、某塊土地為保護區、某建築物為古蹟、某個區域為工業區等。基此，所謂地方有Planning　Power最好翻譯為都市計畫權可能會更恰當。

　　經濟發展事項：是指地方政府也必須承擔招商、規劃工業發展之權責，讓地方居民有就業的機會，甚至有義務協助貿易事項的推動。在2000年以後的地方政府法中，英國的地方政府已享有更為龐大的經濟發展權限，而這也是Tony Blair的政策基調。

　　其他任務（事項），例如管理市場、路邊攤販之事權等，基本上這些事權係由地方居民提出要求，只要有中央法令的依據或授權，那麼地方政府基於地方的民主體制與照顧人民福利的基本需求，就有義務去推動the other in-house affairs。

　　在看完英國地方政府的功能與任務後，我的感想是，J. A. Chandler說得很對，那就是上述的十項事權在每個國家的地方或多或少有之，但內涵卻是有所差異的。例如，台灣的國立大學是由教育部（中央）管轄，美國的州立大學是由邦政府管轄，而英國的公立大學仍由地方（local authorities）管轄。換言之，每個國家之地方自治的內涵，其實是各異其趣的！