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地方制度法專題：英國的府際關係（一）

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　前些日子，我利用教書的閒暇之餘，寫了「美國的府際關係（一）~（四）」以及「美國府際關係的台灣經驗之反思-以Dillon’s Rule為中心」等短文，作為自己讀書心得的摘要，跟大家分享。

　　現在我再來為大家簡單的說明英國的府際關係。在此，必須先說明的是，我所用的參考資料係以J. A. Chandler的Local Government Today一書（2001年第三版）的主要見解為主，所以有興趣的人也可以直接閱讀此書。

　　花了一段時間看過此書、略知大概之後，初步而言，我發現美國的地方自治與府際關係是非常重視Dillon’s Rule的，有趣且類似的地方是，英國的府際關係則非常強調所謂的「ultra vires原則」，那就是英國的地方自治觀念雖然已受1985年歐洲地方自治憲章的影響，開始承認輔助性原則（principle of subsidiarity），亦即中央應尊重地方的自治作為—地方能做、中央不做；地方做得來且適法者，中央不輕易介入或干預。可是在「ultra vires」的原則下，重點則在於地方的自治作為仍不得逾越中央法令所定的裁量基準（discretion measurement）。

　　最特別的地方是，J. A. Chandler說英國的地方自治團體在英國只能算是中央政府的『管家』（steward）而已，從而中央與地方的互動關係（府際關係）就是一種『管家關係』（stewardship），該書第六章即以整章的篇幅在描寫這個特殊的關係，那就是中央是政策、法令的發號施令者，而地方只是中央政策、法令的執行『管家』。J. A. Chandler說，『管家』不是沒有權，而是『管家』只能在主人的授權範圍內，動用主人所給的財務款項，在授權範圍內動支財務管理主人全家人的起居。

　　這個意思就是說，我們絕不可假定英國的地方自治團體有所謂的先於國家的基本權利（可另參照Widdicombe的見解），相反的，英國的地方自治團體也是中央政府的創造物，其法人資格之取得都是國會透過立法權的規定所賦予的，從而絕不是先於國家而存在。

　　不過，J. A. Chandler也說我們也不必太失望，儘管地方自治團體是中央政府經由立法授權而產生的創造物，卻不代表地方的存在毫無重要性。相反的，地方自治團體的存在，在J. A. Chandler的眼中，仍具有如下的功能：（一）分擔中央政府的行政機能，避免中央的行政機能過度超載，並讓因地制宜的理念有實現的可能；（二）確保地方居民所要的服務，可以在效率的前提下，由第一線、因地制宜的地方政府優先供給；（三）強化民主的機能，因為地方的存在多了一個民選體制的機會，可以給人民更多的參政權，同時也可以防止中央政府獨攬權力的不當。

　　而再度論及英國的IGR時，J. A. Chandler說英國的府際關係應該定位為：「Models of central-local relation: agency, partnership and bargaining」。意思就是說，英國的府際關係呈現出地方自治團體充其量只是中央的地方行政機關，而非真正獨立的公法人團體，而所謂的夥伴關係與議價妥協的關係，就是家長與家屬（如子女）的從屬關係，兩者之間免不了也是需要溝通的。但是，整體而言，J. A. Chandler認為地方勉強只能算是有責無權的『管家』而已。

　　不過，我們也別失望，J. A. Chandler說地方自治的重點並不在於地方是否早於中央而存在，享有不受中央侵犯的基本權利，更不在於地方是否為中央的財務管理者或庶務執行者。地方自治的重點乃在於，地方居民可否在中央法令的範圍內，實現「local democracy」！也就是說，沒有住民自治的地方自治並不是真正的地方自治，這才是關鍵之處，雖然「local government as steward」是英國府際關係的實情！