行政法專題：1970年代以後美國行政法的改革運動（二）
陳誠 大學助理教授/曾任國家文官
個人曾撰文指出，在美國憲法、行政法的研究上，有一支被稱做「實證政治理論」的學派，他們假定選民、利益團體、國會議員、議會內的委員會以及行政官僚的理性行為將決定政策的制定與執行。有興趣的人，可以參看拙著「談台灣新公法學派之建構-以法律政策的憲法論證為例」。
而對肯定實證政治理論的美國行政法學者而言，代議制度的「立法控制」（legislative control）是在反應選民對於政策的偏好，可是為了讓法案順利通過，國會內卻往往又存有「滾木立法」（log-rolling）或「肉桶立法」（pork-barrel legislature）的現象，並使利益團體得以成為法案通過後的「搭便車者」（free-rider）。 對這種利益交換的情形，學者Niskanen也提出了「Niskanen’s Model」，認為行政機關唯有極大化機關預算的編列及支出規模，才能滿足各方的利益。
在此，什麼叫做「Niskanen’s Model」？許多人並不清楚，所以我想還是把這個概念講清楚好了。蓋美國學者Niskanen是公共選擇學派的代表性人物之一，他所建構了所謂的「官僚預算行為」模型，就叫做「Niskanen’s Model」，這對公共預算的專業領域有其不可忽視的影響，而他的論點是「官僚會追求機關預算極大化」。不過，不同於Niskanen的見解，對於公共預算的形成，另有所謂的「Wildavsky的漸進預算論」、「Rubin的預算政治論」，茲分述如下：
一、Wildavsky的漸進預算論，認為公共預算的形成是一種對於現有預算「微幅調整」的過程，也可以稱為漸進預算模型（Incremental Budgeting），政策的倡使者和支持者，有Lindblom、Wildavsky和White等人，他們的基本論點為：（一）理性預算既不可行亦不可取；（二）政府的公共預算是來自各方的預算參與者（行政首長、幕僚人員、民意代表和各個利益團體）之間反覆協商調適的過程。
二、Rubin的預算政治論，他在The Politics of Public Budgeting一書中指出，預算的形成是一種高度的政治活動，涉及到權力的重新分配、選票的擷取與資源的掠奪，且政府的公共預算有一些主要的特徵，如：（一）每個預算參與者，無論是行政首長、幕僚人員、民意代表和各個利益團體，他們對預算分配要求的優先順序並不相同，且他們對預算分配所呈現的結果也有不同程度的影響力。（二）納稅人（如選民）與決定預算支出的人（政治精英）之間顯現出一種特徵，那就是政府的公共預算是受很多外部干擾因素之影響的，諸如：選舉、經濟情勢、公共輿論的轉變、突發的天然災難或政治的動盪等，而顯得難以預料並且變化多端。Rubin的基本論點是：將預算視為一種政治資源，政治精英、利益團體利用預算的過程鞏固或擴大其政治上的支持度與影響力。
對照於上開的「漸進預算論」與「預算政治論」，Niskanen的極大化預算模型（Budget Maximizing）則是假定：（一）行政官僚是理性、自利的，他們在特定制度環境下，追求其效用的最大化，從而行政官僚就會試圖最大化其機關預算的編列與運用。（二）再者，行政官僚如欲追求其權力的再擴大、薪資福利的再增加、或是獲得其下級機關與屬官的支持與合作，都必須試圖擴大機關的預算規模，藉由資源的增加俾以鞏固行政官僚的公共聲望。（三）重要的是，行政官僚不但會勇於追求機關預算的極大化，且他們的企圖多半能夠成功，因為他們已經和議會、利益團體構成三角聯盟關係的次級政府系統，互蒙其利，如此又得更強化官僚追求擴大機關預算規模的動機，才能再滿足次級政府系統的成員利益。
很不幸的是，Niskanen的假定在現實的政治運作中卻是真實的，正因為如此，綜合Niskanen的Budget Maximizing以及其他學者的「漸進預算論」與「預算政治論」，當我們在探討政府的公共預算之行為的誘因、編制及運用上，我們都可以發現民選的公職人員們（無論是行政首長或議會議員）爭搶預算大餅的行為，與其說是為了屬官的福利保障或是派系成員的繼續支持，倒不如說是為了爭取選民的支持，俾以兌現其選舉時的政見支票，使競選連任得以順利。
總之，公共選擇學派係應用經濟學的觀念與方法論來解釋官僚行為，試圖去研究官僚行為背後的個人動機。在他們的研究中，經濟理性（economic rationality）是解析官僚現象、政治運作的基本工具，從而官僚行為就會被解釋為官僚面對誘因與限制的理性反應。
儘管公共選擇學派研究行政官僚的兩位先驅者是Tullock和Downs，然而引起廣大迴響與爭議的則是Niskanen在「官僚與代議政府」一書的見解，再度歸納來說，依Niskanen的分析，行政官僚的效用函數，包括下列的變數：薪資、福利津貼、公共聲譽、權力、受到照顧、機關產出、容易改變，以及容易管理等。這些變數除了最後兩項外，幾乎都是與機關預算有正相關的單向函數。也就是說，行政官僚如欲追求擴大其權力、薪資福利、或聲譽的話，就必然需試圖擴大其機關之預算規模；因為機關預算的規模愈大，將可提供更多的升遷機會與更多的工作保障給與屬官，以及更多的資源分配給選民。
值得注意的是，Niskanen認為行政官僚在整個預算過程中處於較有利的地位，出資者（納稅人、國會等）則處於被動的角色，其關鍵乃於「代理人」制度設計與資訊行動之問題。詳言之，在代議民主的政治體制下，行政官僚不只是在滿足政治上的出資者（如國會議員），也是在滿足最終的消費者（即選民）。但特別的是，出資者卻可透過利益交換方式（trade-off），從行政官僚所增加的預算中獲得更多的好處，如此使出資者並無太大的誘因去刻意阻止行政官僚增加預算的行為。
最後，值得注意的是，行政官僚極大化其機關預算規模所造成的結果幾乎都是：行政官僚有效率的消化這過多的預算，但無效能的製造不必要的政府產出。也就是形成「過剩政府」（excessive government）的現象。對此，Migue和Belanger認為Niskanen的理論與假定有待修正，否則「過剩政府」將是當代政府的治理危機，他們兩人認為行政官僚真正應該關心的倒不一定是機關整體預算規模的大小問題，而是應該在意其公共管理上的預算自由裁量權，他們的新假定是行政官僚應該要設法極大化行政機關的「自由裁量預算」。後來，Niskanen也同意這樣的見解，而出現所謂的「Neo-Niskanen’s Model」，那就是「官僚追求預算極大化」的論點應該修正為「官僚應追求其自由裁量預算的最大化」。
很特別的是，台灣的行政法研究多半是法律理念學派（或是法理論學派）的法釋義學，也就是我們對於行政法的理解，不外乎是對於法律條文、行政規則、司法見解等進行「文義解釋」為主（像我個人即是經常如此，也必須持續反省）。但是，美國此派的行政法之研究者似乎都另外重視決策理性、行政程序、行政效能與公民參與暨監督制衡、行政救濟的政治法律議題，並持續引進公共行政理論（含政治理論、經濟理論）的觀點。更讓我震撼的是，如果我們願意接納法律政策學（Rechtspolitik, legal policy）對美國行政法學的洗禮與改革，那我們也可以跟美國一樣從一九七○年代以後進行所謂的行政法改革運動，產生融合混用法律理念學派與實證學派的新公法學派，而有自己的新公法學派。
文章定位：
