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地方制度法教室：地方府會關係之解析

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　持平而論，各國所採的地方政府體制就如同中央政府體制一樣，也是相當分歧的。不過，我們如果綜合各國所採的地方政府體制，不論其型態為何，在「理念學（類型化）」上，我們是可以將各國地方的「府會關係」（executive-legislative relation）分為如下三大類：

　　一、行政機關與議會機關武器對等者：地方自治法、地方自治學的通說咸主張，美國的市長議會制（Mayor-Council System），尤其是強權市長制，讓其行政權與立法權相互分立，且市長、議員各自民選產生，二機關間的地位對等、平行且相互制衡。質言之，在強權市長制下，議會與行政機關不僅有各自獨立的權限，也可以彼此相互制衡、對抗。例如議會通過的法案，市長無法接受，就可行使覆議權；惟相對的，若議會對於覆議案有三分之二以上維持原議案時，則市長仍應接受，這可以說是最標準的行政、立法平等模式。

　　二、議會機關權限超越行政機關者：也就是說，議會之立法、議決權限較行政機關更為優越，行政機關僅是議會的執行機構，而由議會掌握真正的自治決策實權。例如行政機關的首長就由議會任免，必須承議會的意思表示來推動政務，此制最具代表性的，咸認為可以美國的市經理制（Council-manager System）為代表；此制的特色是，地方設有民選的地方議會，但卻透過授權的方式將行政權委由專業公共經理人來行使，但這個專業公共經理人叫做市經理者，卻議會選定的，且議會可以隨時決定其去留。

　　三、行政機關權限超越議會機關者：理論上，我們也可以建構這種行政機關之權限較議會較為優越的模式，在這種模式下，地方議會形同是地方行政機關的「立法局」，也就是僅扮演橡皮圖章式的功能，在無法案提案權的強況下，只能被動的決定是否通過地方行政機關的提案。質言之，地方議會無法對其行政機關發揮作用，充其量只是地方行政機關的諮詢機構、參贊機關而已。例如省縣自治法、直轄市自治法實施前（1994年以前）的直轄市、縣市體制即屬之。

　　當然，整體而言，無論是「行政機關與議會機關武器對等者」、「議會機關權限超越行政機關者」或「行政機關權限超越議會機關者」的模式，如再按其行政、立法的互動關係，也可以簡化為「權力一元制」與「權力分立制」兩種：

　　首先，權力一元制（union of power）：此制係指議會可以決定其首長之產生與地方行政機關職權的地方政府體制，如英國的議會委員制、美國的市委員制（Commission System）均屬之。

　　其次，權力分立制（separation of power），又可稱為機關對立制，是指地方行政機關與立法機關分別設立，各自民選產生，且各自獨立行使職權，但兩者之間卻必須依法制衡。例如美國的市長議會制（Mayor-Council System）、日本的地方政府體制以及現在的台灣所採的地方政府體制均屬之。

　　在此，必須強調的是，美國的「市長議會制」實際上還可以分成兩類，分別叫做「強市長制」與「弱市長制」，詳言之：

　　（一）強市長制（Strong-Mayor Plan）：此制的特徵是，行政權力與責任係集中於民選的地方行政首長，他的法定名稱叫做市長，他享有政策制定權、人事任免權外，更具有整體的政治領導權限。在此制下，地方議會僅扮演附屬性的角色，若扮演得適當，將可肩負起鞭策行政部門暨批評施政的監督角色，而對行政機關仍有一定程度的制衡作用；但若運作不良，則將僅扮演另類「橡皮圖章」的角色，在市長的覆議權下，成為地方行政首長的立法局。

　　（二）弱市長制（Weak-Mayor Plan）：此制係起源於「傑克遜民主政治氣氛」（Jacksonian democracy）的產物，也就是人民普遍對於政府官員、行政組織不信任，並認為政府所擁有的權力愈少，所受的制衡愈大，則人民就愈能避免政府的侵害。於此理念下，地方政府體制的權力集中於民選的地方議會，地方行政首長儘管仍是民選產生，但充其量其僅是被動的「庶務執行長」而已，換言之，其所擁有的僅是地方議會的「剩餘權」，非有議會之授權即無權力，更何況在此制下，市長是沒有覆議權的。