針對此次SARS疫情，府、院已就總統是否發布緊急命令有過討論，並認為目前相關法令都足以因應防疫的需求，尚無發布緊急命令的需要。有關我國歷次修憲就緊急命令權規範之演變，茲分述如下：
1.民國三十六年公布的憲法本文原初設計，乃規定在第四十三條，即：「國家遇有天然災害、癘疫，或國家財政經濟上有重大變故，須為急速處分時，總統於立法院休會期間，得經行政院會議之決議，依緊急命令法發布緊急命令，為必要之處置。但須於發布命令後一個月內，提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。」惟因「緊急命令法」遲未制定，導致本條規定形同具文。
2.民國三十七年五月十日公布的動員戡亂時期臨時條款，主要即在賦予總統的緊急處分權，據該條例規定：「……總統在動員戡亂時期，為避免國家或人民遭遇緊急危難，或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議，為緊急處分，不受憲法第三十九或第四十三條所規定程序之限制。前項緊急處分，立法院得依憲法第五十七條第二款現定之程序，變更或廢止之……。」足見其乃將原本憲法第四十三條的規定加以變更：第一，在發布原因方面，由「國家遇有天然災害、癘疫，或國家財政經濟上有重大變故，須為急速處分時」擴大為「在動員戡亂時期，為避免國家或人民遭遇緊急危難，或應付財政經濟上重大變故」﹔第二，在發布時間方面，由「立法院休會期間」修改為不受此時間規定限制﹔第三，在發布程序方面，由「經行政院會議之決議，依緊急命令法發布緊急命令，為必要之處置。但須於發布命令後一個月內，提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效」簡化為「經行政院會議之決議，為緊急處分，不受憲法第三十九或第四十三條所規定程序之限制。前項緊急處分，立法院得依憲法第五十七條第二款現定之程序，變更或廢止之」。
3.民國八十年五月一日公布的第一次修憲憲法增修條文第七條規定：「總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置，不受憲法第四十三條之限制。但須於發布命令後十日內提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。」亦逕由憲法直接授權總統緊急命令發布權，而非根據「緊急命令法」行使，且在發布事由及發布時間上，均沿襲動員戡亂時期臨時條款的規定。惟在發布程序上，雖回復到原本憲法本文規定要提交立法院追認方可生效的規定，但在提交追認的時間上，則由原本的「一個月內」縮短為「十日內」。之後歷次修憲，僅將條文次序變更至現今的憲法增修條文第二條第三項，內容則未予變更，亦無「緊急命令法」之公布。
有關總統就此等緊急命令權之適用，共計有五次，茲分述如下：
1.第一次，係民國三十七年八月蔣中正總統發布財政經濟緊急處分，發行金圓券，整理財政，並加強管制經濟，此為政府遷台前所行使的第一次緊急處分權。
2.第二次，係蔣中正總統針對民國四十八年所發生的「八七水災」頒布緊急處分，並施行至四十九年六月三十日止，此為政府遷台後所行使的第一次緊急處分權。
3.第三次，係民國六十七年底國代、監委、立委任期均屆滿，依法應全面改選，原訂六十七年十二月二十三日舉行，惟同年十二月十六日美國片面宣布與我國斷絕外交關係，舉國憤慨，蔣經國總統為免國家遭遇緊急危難，遂發布緊急處分，令正在舉行中的選舉延期舉行，並停止一切競選活動，相關軍事及行政單位均須採取必要措施以為因應。嗣於民國六十八年一月十八日蔣經國總統發布補充命令，在增額中央民意代表選舉延期舉行期間，暫仍由原增額選出之中央民代繼續行使職權，至定期舉行選舉所選出之增額中央民代開始行使職權之日止。
4.第四次，係於民國七十七年一月十三日蔣經國總統去世，副總統李登輝依憲法第四十九條繼任，並對此發布緊急處分，令至二月十二日止，國喪期間聚眾集會、遊行請願活動一律停止。
5.第五次，係於民國八十八年九月二十一日遭逢「九二一大地震」，李登輝總統即依憲法增修條文第二條第三項規定，於九月二十五日發布緊急命令十二項，施行至八十九年三月二十四日止，此係第五次行使總統的緊急命令權。惟行政院為執行緊急命令，特訂「中華民國八十八年九月二十五日緊急命令執行要點」，乃引發合憲性爭議，據此大法官乃作出釋字第五四三號解釋，認為「緊急命令係總統為應付緊急危難或重大變故，直接依憲法授權所發布，具有暫時替代或變更法律效力之命令，其內容應力求周延，以不得再授權為補充規定即可逕予執行為原則。若因事起倉促，一時之間不能就相關細節性、技術性事項鉅細靡遺悉加規範，而有待執行機關以命令補充，方能有效達成緊急命令之目的者，則應於緊急命令中明文規定其意旨，於立法院完成追認程序後，再行發布。此種補充規定應依行政命令之審查程序送交立法院審查，以符憲政秩序。又補充規定應隨緊急命令有效期限屆滿而失其效力，乃屬當然」。
此次SARS疫情肆虐，究竟是否要發布緊急命令，行政院長日前曾指出，九二一震災發布緊急命令，主要是因為當時「天然災害防救法」尚未通過立法，現在因為有「傳染病防治法」等相關法令，所以還沒有發布緊急命令的必要，至於是否動用國安基金因應股市波動，則將由財政部與央行召開會議，屆時財政部將會召開會議作專業判斷，以符合國安基金的法令制度規定。
揆諸我國緊急命令權之規範本旨，根據釋字第五四三號解釋理由書可知，憲法上緊急命令之發布，係國家處於緊急狀態，依現有法制不足以排除危難或應付重大變故之際，為維護國家存立，儘速恢復憲政秩序之目的，循合憲程序所採取之必要性措施。故憲法就發布緊急命令之要件、程序及監督機制定有明確規範，以避免國家機關濫用權力，期以保障人民權益，並維護自由民主基本秩序。足見緊急命令權之行使乃係一種非常時期的非常手段，必須「依現有法制不足以排除危難或應付重大變故」方可行使，故不可僅持「國家處於緊急狀態」為由，濫行發布。
基此，既然目前可透過常態法制面加以補強防疫保護網絡，行政與立法、中央與地方、執政黨與反對黨即應協力排除任何阻礙，幫助全體人民度過難關。蓋此次事件不僅衝擊到國人生命及身體健康，影響所及，將衝擊到台灣整個經濟發展，此對於目前的經濟不景氣無異是雪上加霜。倘若這樣的衝擊無法激起對立政黨分裂意識的團結、協和、共識、合作，似乎也僅存總統發布緊急命令權一途可行了。
陳怡如/中國文化大學中山學術研究所博士生
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