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2007-02-09 21:20:48| 人氣999| 回應0 | 上一篇 | 下一篇

司法改革中有關違憲審查制度設計之問題探討(二)

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圖/陳怡芬 Portia Yi-Fen Chen 攝影

文/陳怡如 Eunice Yi-Ju Chen 撰寫

  儘管司法改革進程對違憲審查制度設計著墨得並不多,然根據司法院於二OO五年十二月二十八日所草擬的憲法訴訟法草案說明(註七)可知,有關該草案之草擬動機,主要係考量到:第一,現行司法院大法官審理案件法於一九九三年二月三日修正公布施行迄今未作修正,而二OO五年六月十日公布的憲法增修條文又新增大法官審理總統、副總統彈劾案件之職權,故有必要將相關審理程序予以明定﹔第二,為貫徹憲法所定司法院為國家最高司法機關之意旨,司法院應予審判機關化,首要目標係於司法院之下設憲法法庭、其他審判部門及司法行政部門三大架構,其中的憲法法庭係由全體大法官組成,行使憲法及其增修條文所賦予之職權,為達審判機關化之目標,關於大法官行使職權之方式,即應予以法庭化。據此,有關該草案之修正重點,即在於「增設正副總統彈劾案件審理職權」與「職權行使法庭化」兩大主軸。

  然而,根據司法院版本之憲法訴訟法草案內容(註八)可知,司法院在「多元多軌」進入「一元多軌」之司法改革進程階段上,有關大法官之功能設計,除了組織程序「法庭化」外,主要仍在承襲既有的法制設計與實務經驗,從而現行功能設計上之缺點,自亦一併承襲。其次,此等針對「一元多軌」之大法官功能設計,仍維持原先的集中違憲審查制度,從而在進入「一元單軌」階段上,即從集中違憲審查制度直接躍入分散違憲審查制度,惟司法改革進程設計原先的用意即在採行漸進改革模式,但在大法官功能設計方面卻以激進而非漸進的模式改革,絲毫未見任何的過渡措施設計。此外,即便是自「一元多軌」進入「一元單軌」階段,分散違憲審查制度是否是唯一的選擇,仍不無值得商榷之處。茲將司法改革有關大法官功能方面之問題,一一剖析如下:

  (一)「多元多軌」進入「一元多軌」階段之問題剖析

  在「多元多軌」進入「一元多軌」階段,係將司法院此等單一終審機關分為憲法法庭、民事訴訟庭、刑事訴訟庭、行政訴訟及懲戒庭等專業庭,並維持第一審事實審,第二審事後審,第三審嚴格法律審,而形成「金字塔群」訴訟制度。憲法法庭承接原大法官業務,負責解釋憲法、統一解釋法令、審理政黨違憲解散案件及正副總統彈劾案件。足見司法院大法官的功能設計在「一元多軌」與「多元多軌」之差別,僅在於組織程序上的「法庭化」,其他則與現行法制及實務運作並無不同,因而不僅無法針對既有現存的功能漏洞有所彌補,抑且在司法院所草擬的憲法訴訟法草案中又有新的問題產生:

  1.現行司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款「中央或地方機關,於其行使職權,適用憲法發生疑義,或因行使職權與其他機關之職權,發生適用憲法之爭議,或適用法律與命令發生有牴觸憲法之疑義者」及同條項第三款「依立法委員現有總額三分之一以上之聲請(註九),就其行使職權,適用憲法發生疑義,或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者」之規定(註十),根據憲法訴訟法草案第三十九條第一項第一款、第二款及第四款規定,乃將之修改為「中央或地方機關,因行使職權,與其他機關發生憲法上權限之爭議,或發生其他憲法適用上之爭議者」、「中央或地方機關,因行使職權,適用法律、命令,認其牴觸憲法者」、「立法委員現有總額三分之一以上,就法律於依法公布後六個月內,或命令送置於立法院後六個月內,認其牴觸憲法者」,而修正草案與現行法制之差異性,乃在於:

  (1)中央或地方機關必須是因行使職權,與其他機關發生憲法上權限之爭議,或發生其他憲法適用上之爭議者,始得聲請憲法法庭為裁判,倘若僅為行使職權適用憲法發生疑義,則不得為之。換言之,任何機關均有義務根據合憲解釋原則針對憲法規定予以解釋與適用,必迨發生看法上的爭議時,始得聲請憲法法庭為裁判。

  (2)中央或地方機關必須是因行使職權適用法律、命令,認其牴觸憲法者,始得聲請憲法法庭為裁判,倘若僅為行使職權適用法律與命令發生有牴觸憲法之疑義者,則不得為之。換言之,任何機關均有義務根據合憲解釋原則針對法律或命令予以解釋與適用,必迨依合憲解釋原則仍無法獲致合憲之可能性時,始得聲請憲法法庭為裁判。

  (3)立法委員現有總額三分之一以上,必須就法律於依法公布後六個月內,或命令送置於立法院後六個月內,認其牴觸憲法者,始得聲請憲法法庭為裁判,倘若僅為適用法律發生有牴觸憲法之疑義,則不得為之。換言之,立法委員亦有義務根據合憲解釋原則針對法律或命令予以解釋與適用,必迨依合憲解釋原則仍無法獲致合憲之可能性時,始得聲請憲法法庭為裁判。

  (4)立法委員聲請憲法法庭為裁判,並不以行使職權為條件,抑且僅能以法律或命令作為聲請標的。換言之,有關憲法爭議之聲請主體,僅限於中央或地方機關,立法委員雖對此不得予以置喙,但其在法律或命令的聲請上,則不再以行使職權為必要,亦即法律或命令不論是否有公權力作為媒介,少數立委針對多數決所通過之法律或命令,如有客觀上之理由確信其確屬違憲,即得聲請憲法法庭為裁判。

  反觀德國聯邦憲法法院,在權限爭議審查功能方面,可觀諸聯邦憲法法院法第六條第五款「就最高聯邦機關,或其他依基本法或依最高聯邦機關之處務規程規定被賦予固有權利之當事人,因其權利義務範圍的爭議所生之關於基本法的解釋」、第七款「關於聯邦及邦之權利及義務,尤其是邦在執行聯邦法及聯邦在行使聯邦監督時,發生歧見之案件」、第八款「關於聯邦與各邦間,各邦相互間,或一邦之內所生之其他公法上爭議,而無其他法律救濟途徑可循之案件」之規定。至於在抽象規範審查功能方面,則可觀諸同法第六條第六款「對於聯邦法或邦法在形式上或實質上是否符合基本法,或邦法是否符合其他聯邦法,發生爭議或疑義,經聯邦政府、邦政府、或聯邦眾議院三分之一議員聲請者」之規定。足見其在抽象規範審查功能上,亦不以「行使職權」為必要,惟其並不以聯邦眾議院議員聲請者為限,聯邦政府及邦政府針對此等抽象規範之聲請,亦有其適用。基此,為使中央或地方機關面對法律或命令欠缺公權力作媒介的情況下,如有客觀上之理由確信其確屬違憲亦得聲請憲法法庭為裁判,實可考慮比照德國聯邦憲法法院法第六條第六款之規定,將「行使職權」之要件予以刪除。

  2.現行司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款「人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利,遭受不法侵害,經依法定程序提起訴訟,對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者」之規定,根據憲法訴訟法草案第三十九條第一項第三款規定,乃將之修改為「人民、法人或政黨,於其憲法上所保障之權利,遭受不法侵害,經依法定程序提起訴訟,對於確定終局裁判所適用之法律或命令,認其牴觸憲法者」,足見其僅將原本的「發生有牴觸憲法之疑義」修改為「認其牴觸憲法」。換言之,人民、法人或政黨在依法定程序提起訴訟的過程中,亦須根據合憲解釋原則針對法律或命令予以解釋與適用,必迨確定終局裁判所適用之法律或命令,依合憲解釋原則仍無法獲致合憲之可能性,且有客觀上之理由確信其確屬違憲,始得聲請憲法法庭為裁判。

  反觀德國聯邦憲法法院,在憲法訴願功能方面,可觀諸聯邦憲法法院法第九十條「任何人得主張,其基本權利或在基本法第二十條第四項、第三十三條、第三十八條、第一O一條、第一O三條及第一O四條所規定之權利,遭受公權力侵害,而向聯邦憲法法院提起憲法訴願。對於上述侵害如有其他法律救濟途徑時,僅於其他法律救濟利用之途已窮時,始得提起憲法訴願。在未用盡其他法律救濟途徑前提起憲法訴願,如具有普遍重要性,或因訴願人如先遵循其他法律救濟途徑時,將遭受重大或無法避免之損害時,聯邦憲法法院亦得立即加以裁判。依據邦憲法規定,向邦憲法法院提起憲法訴願之權利,不受影響」之規定。足見其在聲請標的方面並不以「法律或命令」為限,只要是公權力行為,不論是抽象規範或具體行為,均得因其對基本權之侵害而向聯邦憲法法院提起憲法訴願。其次,其亦不以「僅於其他法律救濟利用之途已窮時」為限,例外如遇有「在未用盡其他法律救濟途徑前提起憲法訴願,如具有普遍重要性,或因訴願人如先遵循其他法律救濟途徑時,將遭受重大或無法避免之損害時」,聯邦憲法法院亦得立即加以裁判。此外,德國聯邦憲法法院法第九十三條第三項並規定:「對於法律或對於無其他法律救濟途徑之機關行為提起訴願時,僅能於法律生效後或機關行為作成後一年內提起。」此更將聲請標的擴張及於一般法律或無其他法律救濟途徑之機關行為,使得人民即便未經法律救濟途徑,亦得直接提起憲法訴願。凡此均為我國既有法制及修正草案之相關規定所不及,日後實應參酌德國立法例予以改進。
  
  
  3.根據釋字第一七七號及第一八五號解釋可知,司法院大法官依人民聲請所為之解釋,對聲請人據以聲請之案件,均有效力,其受不利確定終局裁判者,並得以該解釋為再審或非常上訴之理由,或依其他法定程序請求救濟(註十一)。據此,憲法訴訟法草案第三十四條第一項即規定,經憲法法庭諭知法律或命令立即失效或定期失效者,該受不利確定終局裁判之聲請人,得依法定程序或判決諭知之意旨請求救濟,檢察總長提起非常上訴者亦同。足見修正草案此部分之規定與現行實務運作經驗並無二致,僅係將之予以明確規定於法律層次。惟此不僅在實體審判仍存有變數,抑且亦可能因此等變數造成程序上更多的迂迴往返,導致人民的權利無法獲得充分有效之救濟。

  反觀德國聯邦憲法法院法第九十五條規定:「憲法訴願有理由時,應在裁判中確認,由於何種作為或不作為違背基本法之何種規定。聯邦憲法法院得同時諭知,任何重複被指責之措施為違背基本法。對於裁判提起之憲法訴願有理由時,聯邦憲法法院應將該裁判廢棄,在聯邦憲法法院法第九十條第二項第一句的情形(即對於基本權利或在基本法第二十條第四項、第三十三條、第三十八條、第一O一條、第一O三條及第一O四條所規定之權利遭受公權力侵害,如有其他法律救濟途徑時,僅於其他法律救濟利用之途已窮時,始得提起憲法訴願),聯邦憲法法院應將案件發回管轄法院。對於法律提起之憲法訴願有理由時,應宣告該法律無效。依第二項提起憲法訴願有理由,如被廢棄之裁判係依據違憲之法律時,亦同。聯邦憲法法院法第七十九條規定準用之。」足見德國聯邦憲法法院對於裁判提起之憲法訴願有理由時,乃有權將該裁判予以廢棄,惟其前提乃在於容許以裁判作為憲法訴願之聲請標的。從而我國如欲使人民之權利能獲得充分有效之救濟,在仿效德國賦予大法官擁有將侵權裁判廢棄權能的同時,亦應將聲請標的擴張及於作為公權力一部分之裁判。

  4.現行司法院大法官審理案件法第十四條「大法官解釋憲法,應有大法官現有總額三分之二之出席,及出席人三分之二同意,方得通過。但宣告命令牴觸憲法時,以出席人過半數同意行之」之規定,根據憲法訴訟法草案第四十六條規定,乃將之修改為「憲法法庭審理憲法爭議或法令違憲審查案件,應有大法官法定總額三分之二以上參與評議。關於判決主文之評決人數,依下列各款規定:第一,憲法爭議或諭知法律牴觸憲法之判決,應經參與評議之大法官三分之二以上同意。但其同意人數不得低於大法官法定總額二分之一。第二,諭知命令牴觸憲法之判決,應經參與評議之大法官二分之一以上同意。同一判決分別為憲法爭議及法令牴觸憲法之裁判者,應分別適用前項各款之評決人數規定。評決未達第一項各款所規定之同意人數者,關於憲法爭議之案件,應以聲請無理由,判決駁回之;關於法令違憲審查之案件,應為法令不違憲之諭知。第一項及第三項判決理由之評決,應經參與評議之大法官二分之一以上同意行之」。足見修正草案在可決人數規定上,僅較既有法制之規定來得詳盡,但大體上仍承襲「解釋憲法須出席人三分之二同意方得通過」、「宣告命令牴觸憲法則以出席人過半數同意行之」之大原則。

  此外,現行司法院大法官審理案件法第二十五條「憲法法庭對於政黨違憲解散案件判決之評議,應經參與言詞辯論大法官三分之二之同意決定之。評議未獲前項人數同意時,應為不予解散之判決。憲法法庭對於政黨違憲解散案件裁定之評議,或依司法院大法官審理案件法第二十一條但書為裁判時(即憲法法庭應本於言詞辯論而為裁判。但駁回聲請而認無行言詞辯論之必要者,不在此限),應有大法官現有總額四分之三之出席,及出席人過半數之同意行之」之規定,根據憲法訴訟法草案第六十二條規定,乃將之修改為「憲法法庭審理政黨違憲解散案件,應有大法官法定總額三分之二以上參與評議。政黨違憲解散有理由之判決,其主文應經參與評議大法官三分之二以上同意。但其同意人數不得低於大法官法定總額二分之一。評決未達前項同意人數時,應為駁回聲請之判決。第二項及第三項判決理由或裁定之評決,應經參與評議之大法官二分之一以上同意行之」。足見修正草案在可決人數規定上,同樣亦僅較既有法制之規定來得詳盡,但大體上仍承襲「應經參與言詞辯論大法官三分之二之同意決定之」之大原則。

  至於因應憲法增修條文而新增之總統、副總統彈劾案件之審理,根據憲法訴訟法草案第五十五條規定,乃「應有大法官法定總額四分之三以上參與評議。彈劾有理由之判決,其主文應經參與評議大法官四分之三以上同意。但其同意人數不得低於大法官法定總額三分之二。評決未達前項同意人數時,應為駁回聲請之判決。第二項及第三項判決理由或裁定之評決,應經參與評議之大法官二分之一以上同意行之」。足見修正草案有關「經參與評議大法官四分之三以上同意」之可決人數規定上乃頗為嚴格,此不僅將使總統、副總統只要握有少數支持即可免遭解除職務之命運,抑且將導致此等憲政權力運作難以展開。

  反觀德國聯邦憲法法院法第十五條第三項規定,除了第十三條第一款「宣告褫奪基本權利之案件」、第二款「宣告政黨違憲之案件」、第四款「聯邦眾議院或聯邦參議院對聯邦總統提起之彈劾案」及第九款「對聯邦法官或邦法官提起之法官彈劾案」,無論如何須有該庭法官三分之二之多數,始得為聲請相對人不利益之裁判外,其餘情形如法律別無特別規定時,以參與審理法官之過半數決定之。票數相同時,不得確認有牴觸基本法或其他聯邦法之情事。此外,美國聯邦最高法院對各種案件,九位大法官中只要五人意見相同,即可決定一切(註十二)。凡此均突顯出我國在憲法爭議、法律違憲審查案件以及總統、副總統彈劾案件之可決門檻上乃過於嚴苛。誠然高門檻美其言雖可謂慎重其事,但事實上極易導致大法官無法善盡維護憲政秩序及保障人民權利之職責,以發揮其應有的制衡功能。基此,針對憲法爭議、法律違憲審查案件,實應將「參與評議大法官三分之二以上同意」之可決門檻降低為「參與評議大法官二分之一以上同意」,而在總統、副總統彈劾案件之可決門檻上,則應將「參與評議大法官四分之三以上同意」降低為「參與評議大法官三分之二以上同意」。

  5.釋字第五九九號解釋認為,司法院大法官行使釋憲權時,如因系爭憲法疑義或爭議狀態之持續、爭議法令之適用或原因案件裁判之執行,可能對人民基本權利、憲法基本原則或其他重大公益造成不可回復或難以回復之重大損害,而對損害之防止事實上具急迫必要性,且別無其他手段可資防免時,即得權衡作成暫時處分之利益與不作成暫時處分之不利益,並於利益顯然大於不利益時,聲請人就系爭規範所為暫時處分之聲請自應准許。大法官針對准予聲請之系爭規範,應於該案解釋前作成暫時處分以定暫時狀態,亦即應宣告系爭規範於該案解釋公布之前暫時停止適用,而該當暫時處分應於該案解釋公布時或至遲於該當暫時處分公布屆滿大法官所宣告之期限(例如六個月)時,失其效力。據此,憲法法庭在審理憲法爭議或法令違憲審查案件時,根據憲法訴訟法草案第四十八條規定,為避免人民之基本權利或公益遭受難以回復之重大損害,且有急迫必要而無其他手段可資防免者,憲法法庭得就聲請案件相關之憲法爭議、法令之適用或原因案件裁判之執行等,為暫時處分之裁定。憲法法庭為前項裁定前,得命當事人或其代表人陳述意見或為其他必要之調查。憲法法庭為暫時處分之裁定時,應有大法官法定總額三分之二以上之參與評議及參與大法官二分之一以上之同意行之。暫時處分有下列情形之一者,失其效力:第一,聲請案件本案經實體判決者。第二,已逾六個月者。第三,因情勢變更或其他特殊原因經憲法法庭裁定撤銷者。此外,於暫時處分失其效力後,如有必要時,憲法法庭得再為暫時處分之裁定。憲法法庭為前項裁定時,應有大法官法定總額三分之二以上之參與評議及參與大法官三分之二以上之同意行之。前條第四項規定於再為暫時處分之裁定適用之(同草案第四十九條)。

  至於憲法法庭在審理政黨違憲解散案件時,亦得準用憲法訴訟法草案第四十八條第二項至第四項之暫時處分、第四十九條之再為暫時處分以及第五十條有關暫時處分效力之規定。惟在審理總統、副總統彈劾案件時,卻不見類此準用之規定。反觀德國,不僅於基本法第六十一條明確規定彈劾之程序、構成要件及法律效果,抑且更規定彈劾程序開始後,聯邦憲法法院得以假處分(暫時處分)停止總統行使職權,而更為詳細之規定,則可觀諸德國聯邦憲法法院法第四十九條至第五十七條規定。基此,我國在各類違憲審查案件,不論是憲法爭議案件,或是法令違憲審查案件,抑或是政黨違憲解散案件,均有暫時處分之適用,唯獨卻於總統、副總統彈劾案件漏未規定,實有不足之處,日後實應仿效德國相關規定予以改進。

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註七:此即經第112次司法院院會通過的司法院大法官審理案件法修正草案,其名稱乃修正為憲法訴訟法,有關其修正說明,可至司法院網站查詢,網址為http://www.judicial.gov.tw/,上網檢視日期:2006年9月1日。
註八:有關司法院版本之憲法訴訟法草案內容,可至司法院網站查詢,網址為http://www.judicial.gov.tw/,上網檢視日期:2006年9月1日。
註九:有關立法委員總額人數之計算,根據司法院大法官審理案件法施行細則第5條規定,係以每會期實際報到人數為準。
註十:司法院大法官審理案件法第4條所謂「關於適用憲法發生疑義之事項」,亦包含憲章對憲律的審查,故修憲條文亦得含蓋在違憲審查標的之列,例如釋字第150號、第261號、第499號等是。參見陳怡如,〈司法院大法官違憲審查標的之研究─以第一屆至第六屆大法官為中心(上)〉,《軍法專刊》,第50卷第1期,2004年1月,頁23。陳怡如,〈司法院大法官違憲審查標的之研究─以第一屆至第六屆大法官為中心(下)〉,《軍法專刊》,第50卷第2期,2004年2月,頁17。
註十一:所謂「依其他法定程序請求救濟」,係指再審或非常上訴以外之法定程序。蓋人民之所以聲請解釋憲法,主要即在於其憲法上所保障之權利遭受不法侵害而欲依此尋求救濟,從而倘若依法無法尋求再審或非常上訴以為救濟時,大法官即有義務諭知其他法定程序,以確保聲請人之權利能獲得充分有效之救濟。例如釋字第587號解釋理由書認為:「本件聲請人如不能以再審之訴救濟者,應許其於本解釋公布之日起一年內,以法律推定之生父為被告,提起否認生父之訴。其訴訟程序,準用民事訴訟法關於親子關係事件程序中否認子女之訴部分之規定,即同法第589條、第594條、第595條、第596條第1項及第2項等相關規定。惟由法定代理人代為起訴者,應為子女之利益為之,以與民法關於父母子女間之規範,皆以追求及維護子女之最佳利益為考量之意旨相符。」此即「依其他法定程序請求救濟」之適例。
註十二:參見鄒文海,《比較憲法》,台北:三民書局,1999年,頁351-352。


(摘自:陳怡如,〈司法改革中有關違憲審查制度設計之問題探討〉,《軍法專刊》,第52卷第6期,2006年12月,頁53-89。)

台長: 魷魚絲

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