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根據監察法第一條前段規定：「監察院依憲法及憲法增修條文之規定，行使彈劾、糾舉及審計權，並提出糾正案。」同法第二十六條亦規定，監察院為行使監察職權，可行使調查權，使各項職權得以順利完成。足見即便是監察院的調查權，亦不是一項獨立的職權，其亦需隱含、潛藏在其他獨立職權之中，以輔助其他職權順利進行。此外，釋字第五八五號根據憲法原理原則及相關規定所確認的立法院調查權，因亦係隱含於立法院職權之中，既然憲法及相關法律所規劃的立法院職權並未侵害到其他機關的權力，則根據釋字第五八五號所揭示的原則予以明文規定的調查權自不會侵害到其他機關權力，也不會有「瓜分」、「弱化」監察院調查權的問題，蓋立法院自始即未因為該號解釋而擁有憲法賦予監察院行使的彈劾、糾舉、糾正及審計權等職權。基此，或有認為此號解釋是將監察院的調查權奉送給立法院，實為一大誤解，蓋此調查（立法院的調查權）實非彼調查（監察院的調查權）。

有關監察院的調查權，乃規定在監察法第二十六條至第三十條。監察法第二十六條規定：「監察院為行使監察職權，得由監察委員持監察證或派員持調查證，赴各機關部隊公私團體調查檔案冊籍及其他有關文件，各該機關部隊或團體主管人員及其他關係人員不得拒絕，遇有詢問時應就詢問地點負責為詳實之答復，作成筆錄由受詢人署名簽押。調查人員調查案件，於必要時得通知書狀具名人及被調查人員就指定地點詢問。調查人員對案件內容不得對外宣洩。監察證、調查證使用規則由監察院定之。」第二十七條規定：「調查人員必要時得臨時封存有關證件，或攜去其全部或一部。前項證件之封存或攜去，應經該主管長官之允許，除有妨害國家利益者外，該主管長官不得拒絕。凡攜去之證件，該主管人員應加蓋圖章，由調查人員給予收據。」第二十八條規定：「調查人員必要時，得知會當地政府法院或其他有關機關協助。調查人員於調查證據遭遇抗拒或為保全證據時，得通知警察當局協助，作必要之措施。」第二十九條規定：「調查人員在調查案件時，如認為案情重大或被調查人有逃亡之虞者，得通知當地警憲當局協助，予以適當之防範。」第三十條規定：「監察院於必要時，得就指定案件或事項，委託其他機關調查，各機關接受前項委託後，應即進行調查，並以書面答復。」此外，監察法施行細則第五章亦作有詳細規定。

雖然民國八十一年十一月十三日公布的監察法作有若干修正，但前揭有關調查權的規定，卻自民國四十二年四月三十日修正公布後即未再予調整。儘管其中均蘊含有權力分立原則及機關忠誠的考量，但在限制人權方面的法律明確性要求以及正當法律程序等方面，則十分欠缺。儘管未來新憲究欲採行五權分立或三權分立尚未有定論，但只要五權分立的組織架構仍然存在，即需對此方面予以補強，使這方面的功能運作跟的上目前法治國家的潮流。

監察院除了擁有彈劾、糾舉、糾正及審計權外，根據監試法及公職人員財產申報法規定，其尚有監試及受理公職人員財產申報等職權。此等職權運作一旦有空窗期，不僅會釀成憲政危機，抑且沒有監委存在的監察院，就好像沒有總統存在的總統府、沒有立委存在的立法院，實與現行憲法秩序的規定有所牴觸。此等違憲狀態更不應以民意向背合理化，倘若認為廢除監察院是民意所趨，而拒絕同意可達廢除監察院的效果，此無異又是一項跳過修憲程序的違憲行為。此等將民主與法治予以割裂的思考模式，將會導致從政者直接以民意作為擋箭牌，而無視於憲法及相關法律所規定的遊戲規則。試問：以這樣的思維操控整個憲政秩序，難道真的能為老百姓帶來福祉嗎？

觀諸目前朝野針對監委人事案協商破裂，除了反映出朝野「共治」（機關忠誠）概念的不足外，有關提名權與同意權的「制衡」設計亦往往淪為朝野惡鬥的工具。申言之，監委人事任命制度設計的法理基礎，雖在於權力分立與制衡的憲法原理原則上，亦即側重於立法院對總統的制衡面向，故當總統提名人選無法獲得立法院同意，此亦可謂為一種「制衡」的常態。但制度設計面與實務操作面則應審慎思考如何避免因「制衡」導致「共治」的不可能，蓋除了人事任命案外，舉凡憲法第六十三條所規定的法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項等，均有賴行政權與立法權共同參與（「共治」）始能完成。一旦因「制衡」過頭導致此諸需要「共治」的憲法任務無法達成，蒙受最大損失者，將是「治者基於被治者同意」的這群「被治」的小老百姓。

「制衡」誠屬重要，惟一旦「制衡」過頭，卻有可能導致憲政秩序陷於癱瘓之局，故如何讓「制衡」良性發展以達「共治」的憲法任務，必要時並透過制度設計（法治）予以導正（變調的民主），此尤其在民主尚未鞏固的我國而言，更值得當局審慎思量。



陳怡如 撰/ 中國文化大學中山學術研究所法學博士候選人