第六次修憲憲法增修條文第七條第二項規定：「監察院設監察委員二十九人，並以其中一人為院長、一人為副院長，任期六年，由總統提名，經立法院同意任命之。」監察院組織法第三條之一規定：「監察院監察委員，須年滿三十五歲，並具有左列資格之一：一、曾任中央民意代表一任以上或省 (市) 議員二任以上，聲譽卓著者。二、任簡任司法官十年以上，並曾任高等法院﹑高等法院檢察署以上司法機關司法官，成績優異者。三、曾任簡任職公務員十年以上，成績優異者。四、曾任大學教授十年以上，聲譽卓著者。五、國內專門職業及技術人員高等考試及格，執行業務十五年以上，聲譽卓著者。六、清廉正直，富有政治經驗或主持新聞文化事業，聲譽卓著者。前項所稱之服務或執業年限，均計算至次屆監察委員就職前一日止。」據此，陳水扁總統十二月二十日上午核定第四屆監察委員被提名人選張建邦、蕭新煌、李伸一、趙榮耀、呂溪木、黃武次、謝慶輝、黃煌雄、邱清華、洪昭男、葉金鳳（女）、張富美（女）、林志嘉、吳豐山、高秀貞（女）、楊平世、林筠（女）、黃惠英（女）、黃爾璇、劉玉山、蔡明華（女）、劉永斌、呂新民、尤美女（女）、顏錦福、陳宏昌、洪貴參、周慧瑛（女）、郭吉仁等二十九人，當天中午並咨請立法院同意。
有關立法院人事同意權的行使程序，目前乃規定於立法院職權行使法第四章，根據該法第二十九條規定：「立法院依憲法第一Ｏ四條或憲法增修條文第五條第一項、第六條第二項、第七條第二項行使同意權時，不經討論，交付全院委員會審查，審查後提出院會以無記名投票表決，經全體立法委員二分之一以上之同意通過。」第三十條規定：「全院委員會就被提名人之資格及是否適任之相關事項進行審查與詢問，由立法院咨請總統通知被提名人列席說明與答詢。全院委員會於必要時，得就司法院院長副院長、考試院院長副院長及監察院院長副院長與其他被提名人分開審查。」第三十一條規定：「同意權行使之結果，由立法院咨復總統。如被提名人未獲同意，總統應另提他人咨請立法院同意。」惟單單以此三條予以程序上的交代，並不足以強化此等人事同意權發揮應有的效能。
觀諸釋字第五八五號解釋可知，立法院為行使憲法所賦予之職權，乃擁有調查權作為輔助性權力。換言之，此等調查權乃隱含、潛藏在立法院的職權之中，使該等職權因調查權的輔助而得以順利完成。基此，立法院於行使人事同意權時，理應擁有附隨於此等職權之調查權，如此方能真正選任出適當人選。惟此項調查權並非毫無限制，除所欲調查之事項必須與其行使憲法所賦予之人事同意權有重大關聯者外，凡國家機關獨立行使職權受憲法之保障者，即非立法院所得調查之事物範圍。立法院行使調查對象如屬行政首長決定不予公開事項，即應予以適當之尊重。如有爭執時，立法院與其他國家機關宜循合理之途徑協商解決，或以法律明定相關要件與程序，由司法機關審理解決之。此外，該號解釋認為立法院調查權的行使方式，並不以要求有關機關就立法院行使職權所涉及事項提供參考資料或向有關機關調閱文件原本之文件調閱權為限，必要時並得經院會決議，要求與調查事項相關之人民或政府人員，陳述證言或表示意見，並得對違反協助調查義務者，於科處罰鍰之範圍內，施以合理之強制手段。惟諸如調查權之發動及行使調查權之組織、個案調查事項之範圍、各項調查方法所應遵守之程序與司法救濟程序等，仍應以法律為適當之規範。於特殊例外情形，就特定事項之調查有委任非立法委員之人士協助調查之必要時，則須制定特別法，就委任之目的、委任調查之範圍、受委任人之資格、選任、任期等人事組織事項、特別調查權限、方法與程序等妥為詳細之規定，並藉以為監督之基礎。各該法律規定之組織及議事程序，必須符合民主原則。其個案調查事項之範圍，不能違反權力分立與制衡原則，亦不得侵害其他憲法機關之權力核心範圍，或對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙。如就各項調查方法所規定之程序，有涉及限制人民權利者，必須符合憲法上比例原則、法律明確性原則及正當法律程序之要求。
足見立法院行使人事同意權雖可附隨行使調查權，惟此仍需透過立法的方式根據前揭原則予以明文規定，蓋倘若在法無明文的情況下逕行行使，將有可能因為權力濫用的結果，侵害人民基本權利及其他國家機關的權力。此外，亦有可能因為欠缺法源及罰責規定，導致國家機關及相關人員的不配合，而無法順利完成其應有的任務並發揮應有的效能。值得注意者，乃此項調查權的賦予並非司法院大法官所「創設」，而是大法官根據憲法原理原則所予以之「確認」，此部份之確認更是根據「功能論」而非「形式論」而來。申言之，如以「形式論」的觀點來看，憲法在中央政府職權方面僅賦予監察院調查權，此可觀諸憲法第九十六條規定：「監察院得按行政院及其各部會之工作，分設若干委員會，調查一切設施，注意其是否違法或失職。」惟自「功能論」的觀點來看，是否只有監察院擁有調查權，則值商榷。蓋除了監察院之外，檢警調司法單位亦擁有調查權，以輔佐其憲法及相關法律所賦予之任務的達成。至於行政部門方面，不論是中央或地方單位，諸如社會救助、土地徵收、都市更新、區域計劃、移民管制等，均有賴調查權予以輔助，始能達成其某項職權的順利行使。其他附屬於行政院諸如公平交易委員會、經濟部貿易調查委員會、勞資爭議調解委員等，亦擁有輔助任務達成之調查權。至於民間基金會諸如戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償基金會、二二八事件紀念基金會等，亦依法擁有調查權，以輔助其任務完成。基此，只要立法院所擁有的調查權係附隨在憲法所賦予的職權之下，不僅不會侵害到監察院的調查權，抑且為「功能最適」之合憲確認結果。如果謂之「創設」，恐怕仍侷限在「形式論」的思維泥沼中。
基此，期許立法院能將此等附隨於憲法職權行使之調查權，儘快予以法制化，如此方能使第四屆監察委員人事同意權之行使過程，發揮其應有的功效。
陳怡如 撰/ 中國文化大學中山學術研究所法學博士候選人
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