依據金融機構合併法所定義的資產管理公司,其成立目的係以收購金融機構不良債權為主,並賦予租稅減免及特別處分程序,就本質上應具備分擔部分社會風險之公益性,故國外類似機構大多由政府編列預算或提供保證,並以公營型態方式經營;本段內容擬就國外成立公營資產管理公司的清理經驗及成效簡單予以說明。
一、美國
美國於1989年設立清理信託公司(Resolution Trust Corporation, RTC),由其負責監管支付不能儲蓄貸款機構,存續期間為六年,所需資金由政府編列預算挹注;總計自1989年至1995年RTC存續期間,計有747 家儲蓄貸款機構或4,025億美元倒閉機構資產,由RTC透過拍賣、證券化、股權合夥及運用資產管理合約、聘用外部顧問等方式陸續完成處分,總計RTC共耗費875億美元處理成本,約占所處理資產金額的22﹪,1996年起剩餘未處理債權則移交FDIC繼續清理。至於FDIC則負責一般商業銀行倒閉案件的清理;故美國公營的金融機構債權清理機構應該包括FDIC 與RTC,而且其介入的標的限於倒閉機構的處理。
二、瑞典
瑞典政府對於成立公營資產管理公司的模式,是在單一問題銀行之外,另外成立一個獨立公司來處理,期能透過不良資產移轉後,由專業人員專責清理,使銀行集中於業務開拓,並瞭解銀行剩餘之資產價值;具體的協助措施包括購入或保證價值不安全且收益低之資產,以及對金融機構增資發行新股給予保證或直接認購以增加其資本,例如政府透過保證的方式協助不良資產清理公司Securum及Retriva發行債券金額達340億克郎及35億克郎,購入股份及挹注增資金額亦分別達1億克郎及38億克郎,用以解決Nordbanken 及Goto Bank不良資產問題,並於1993年底完成兩家銀行之合併。另外,值得一提的是,Securum及Retriva 其業務範圍並非僅止於債權的清理,由於承受的債權部分為銀行及企業轉投資事業,承受債權後大部分係以取得擔保品為原則,再由旗下不動產管理公司管理及出售,故涵蓋的範圍包括汽車、旅館、旅遊、食品、建築、不動產部門及海外事業等,儼然成為一個控股集團公司。
三、韓國
韓國對於問題商業銀行的處理方式,包括大型銀行的接管及收歸國有,至於小型商業銀行則協調其他銀行進行合併或購買承受交易(註一);其公營資產管理公司(Korea Asset Management Corporation,KAMCO)係早於1962年為處理國營開發銀行而設立, 1966年政府擴大業務項目得以協助金融機構處理倒帳信用帳戶的功能,1997年金融危機爆發後,政府為有效管理金融機構不良資產(Non-Performing Assets,NPA),特別設置NPA基金委由KAMCO運用,據以協助收購並集中管理不良資產。其協助收購不良資產的對象包括倒閉的商業銀行、資本適足率低於8﹪且經核准重整計劃的金融機構、及金融機構合併過程中亦會配合收購不良資產。特別值得一提的是,KAMCO收購的價格乃是依據擔保品的有無來區分,無擔保放款一律以帳面價值3﹪購買,擔保放款則以擔保品市價的45﹪為購買價格,統計自1997年發生金融風暴以來,至2000年3月,KAMCO以20兆3,380億韓圓收購帳面價值近50兆韓圓的不良資產,收購成本約為41﹪。
四、日本
日本於1998年10月通過金融機構再生關聯法(Law Concerning Emergency Measures for the Function of the Financial System, Financial Function Reconstruction Law),在存款保險公司既存帳戶外,另設18兆日圓額度「金融再生帳戶」及25兆日圓額度「金融機能早期健全化帳戶」(另廢止13兆日圓額度金融危機管理帳戶),將住宅金融專門處理機構及整理回收公司予以合併,並予以公司化,成為整理回收公司(Resolution and Collection Corporation,RCC),隸屬於存款保險公司,並通過暫時國有化、過渡銀行、政府特別管理等措施。由於整理回收公司隸屬於存款保險體系下的常設機構,收購的對象及價格審核由金融再生委員會及存款保險公司分別決定後,即進行收購及出售,其任務不似美國RTC一般兼具清算人的角色,業務較為單純,也因收購價格遠低於不良資產的帳面價值,經營上也較無風險。
五、泰國
泰國政府於1998年10月成立金融重整機構(Financial Sector Restructuring Authority,FRA),屬於為期三年的過渡性機構,專責處理58家暫停營業金融公司的不良資產清算工作(註二),其資金來源除了由政府原始出資5,000萬泰銖外,包括外界捐款以及處理拍賣金融公司資產時按拍賣資產價格所收取的百分之一手續費;另外亦由政府出資15億泰銖成立資產管理公司(Asset Management Corporation,AMC),除了收購FRA處理的金融公司清算資產外,也收購政府接管之其他問題機構的不良資產(指利息逾期三個月以上的放款債權),至於營運正常金融機構的不良資產,係由個別機構內部自行設立資產管理部門或另外籌設資產管理公司因應。由於泰國政府亟於儘速處理倒閉金融公司資產清理工作,所以成立僅以三年為期限的FRA,其回收率僅27.75﹪,亦遠低於韓國的KAMCO。
註一:南韓金融監督局(Financial Supervisory Service, FSS)於2000年12月18日宣佈,廢除漢維、漢城、和平、光州、濟州與慶南等六家地區銀行的股本,由政府挹注七兆一千億韓圓的新資金將其國有化並予以合併,於2001年納入政府主導的金融控股公司,雖然韓國政府宣稱此後不再以公共資金援救銀行,然而此舉已顯示南韓政府已將國有化政策由大型銀行擴及小型地區銀行。
註二:經泰國政府於1997年6月陸續勒令暫停營業的58家金融公司,其後通過FRA審核,並准予在其監督下繼續營業以確保按重整計畫進行的僅有2家(Kiatnakin Finance and Securities-KK以及Bangkok Investment-BIC),其餘則難逃關閉的命運。1998年1月泰國政府另外成立一家Radhanasin(Good Assets)國營銀行,負責處理關閉金融公司的優良資產,至於不良資產則由FRA及AMC 負責處理。
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