＊ 嚴震生 2009/10/18
塞內加爾（Senegal）總統瓦德（Abdoulaye Wade）近日宣布將在二０一二年競選連任，這是繼去年十一月阿爾及利亞（Algeria）及今年八月尼日（Niger）兩國修憲取消總統任期限制後，又一位現任總統在兩任任期屆滿之前，決定持續掌權。阿爾及利亞的布特佛利卡（Abdelaziz Bouteflika）已經在今年四月成功贏得選舉，尼日的坦加（Mamadou Tandja）則有資格參加原訂在下個月舉行的總統大選，但目前是否如期舉行尚在未定之中，無論如何坦加都將繼續執政。
瓦德雖然沒有修憲取消塞內加爾憲法總統兩任任期限制的規定，不過由於二００一年瓦德就任之初將總統任期由七年改為五年，因此當他在二００七年贏得修憲後的第一次總統大選後，瓦德宣稱在新的憲法下，他還可以再參選一次。這和布吉納法索（Burkina Faso）及喀麥隆（Cameroon）的修憲手段如出一轍，就是總統兩任的任期限制以新的憲法為準，之前的任期不在計算之內。即使瓦德的參選並不會和實際的憲法條文牴觸，但卻再次讓非洲民主鞏固的前景蒙上陰影。
回顧大部份的非洲國家在一九六０年代之初，都曾經採取多黨民主政治，但許多獨立建國的英雄並未讓民主政治步入正軌，反倒是著手修改憲法。他們或是實行一黨政治，或是將任期限制與消，更有直接宣布自己為終身總統者。隨之而來的軍事政變也沒有改變這個趨勢，軍人帶領的新強人政治當然沒有任期限制的考量，他們往往是在下一個政變中被推翻或暗殺後，才交出政權。
九０年代初期第三波民主化席捲非洲，在民意高度反對政治人物眷戀職位的情況下，新的憲法又再度將總統任期限制納入條文中。然而，到了九０年代末期，當這些新選出的總統兩任任期屆滿之際，又開始出現修憲延長任期或是取消任期限制的行為。經過十多年來的發展，我們大致可將其歸為以下幾類：
一、 兩任任期屆滿總統依法去職的國家
截至目前為止，非洲國家總統兩任任期屆滿依法去職的國家，包括了貝南（Benin）、迦納、馬利、維德角（Cape Verde）、聖多美普林西比（Sao Tome and the Principe）、坦尚尼亞（Tanzania）、肯亞（Kenya）及獅子山（Sierra Leone）等。在這幾個民主國家中，貝南是第一批推動多黨民主政治的國家中，唯一現任總統輸掉大選、又再贏得兩任任期並在任滿下台者，具有指標性意義。迦納的前軍事強人羅林斯（Jerry Rawlings）不但主導多黨民主化，也在任期屆滿後見證該國的第一次政黨輪替，隨後當選的郭佛（John Kufuor）則是兩任任期完後讓迦納經歷二次政黨輪替。肯亞曾在二００八年的總統大選發生動亂，獅子山則是走出內戰陰影不久，其政治穩定尚待觀察，其他幾個國家兩任總統任期限制不僅是憲法規定，亦已形成政治慣例。
二、 兩任總統任期屆滿前修憲延長任期，總統在第三任任期屆滿後去職的國家
非洲僅有一個國家的總統是透過修憲完成延長任期的程序，但又在延任一屆後，選擇退休，這就是納米比亞（Namibia）的努菊瑪（Sam Nujoma）。納米比亞是非洲展開民主化之時（一九九０年），方才新獨立的國家，代表反抗殖民統治的西南非人民組織（South West African People’s Organization，簡稱SWAPO）領袖努菊瑪享有極高的聲望。這位開國元勳的地位難以取代，因此他的修憲取消兩任任期限制，並未在國內有太多反對的聲浪。不過，他在二００四年第三任任期屆滿前，是否真會退休，仍然引發多方的揣測。最終努菊瑪選擇長期戰友柏漢巴（Hifikepunye Pohamba）接棒，讓他能順利交出政權。
三、 兩任任期總統企圖修憲延任未果而依法去職的國家
非洲南部的尚比亞（Zambia）和馬拉威（Malawi）兩個鄰國在九０年代民主化後的首次多黨選舉中，分別讓長期執政的強人孔達（Kenneth Kaunda）和班達（Hastings Banda）敗選下台，但接替的反對黨候選人齊魯巴（Frederick Chiluba）和莫魯士（Bakili Muluzi）在掌權後卻想要修憲延任。此舉不但未獲國會支持，也引發社會反彈，最終僅希望能靠指定接班人參選總統，來延續其政治影響力。不過，兩位接替當選的總統並非傀儡、不受操控，更主動調查前任總統任內的貪腐情形。這些舉動讓許多非洲現任總統益加戀棧權位，以免下台後遭到清算。近年來最引起重視的是奈及利亞（Nigeria）在二００六年的總統任期修憲案，由於爭議性極高，讓奧巴桑喬（Olusegun Obasanjo）總統不願意對此議題公開表態。此修憲案最終在國會沒有獲得足夠票數的情況下胎死腹中，奧巴桑喬雖然失去繼續掌權的機會，但他已是奈及利亞唯一的兩任總統，為該國民主鞏固奠定良好機礎。
四、 兩任任期未滿已修憲將任期限制重新計算的國家
布吉納法索的龔保雷（Blaise Campore）總統自一九八七年取得政權後，於一九九一年首次多黨民主選舉中獲勝。隨後布國通過新憲，將總統任期改為七年，但仍保有兩任任期限制。由於採取新憲，龔保雷隨後在一九九八及二００五年兩度連任成功，新的任期至二０一二年為止。採取類似作法的還有喀麥隆的畢亞（Paul Biya）。在一九九０年代的多黨民主選舉中，他分別在一九九二及一九九七年兩度獲勝。不過，在一九九七年選舉前，畢亞於一九九六年進行修憲，將總統任期由原先的五年延長為七年，但仍然保有兩任任期的限制。由於這個新的規定不溯及既往，因此畢亞得以在二００四年參選連任，兩任任期至二０一一年屆滿。
五、 兩任任期未滿已修憲或在新憲中將任期限制取消的國家
幾內亞（Guinea）、突尼西亞（Tunisi）、加彭（Gabon）、烏干達（Uganda）、查德（Chad）、阿爾及利亞（Algeria）、尼日（Niger）等非洲國家都是在總統兩任任期未滿時，於本世紀出修憲取消任期的限制。其中幾內亞的孔德（Lasanne Conte）和加彭的邦戈（Omar Bongo）雖然延任成功，但新一任任期未滿就已在去年底和今年夏天分別過世，未來是否會有規定總統任期的新憲或修正案，仍待觀察。突尼西亞則是將總統年齡限制為七十五歲，因此雖取消任期限制，但也不太可能產生終身總統。甘比亞（the Gambia）一九九七年的憲法原先有總統兩任任期的限制，依憲政慣例它並不適用於賈梅（Yahya Jammeh）的第一個任期，他應可再選兩次。不過，賈梅似乎早有長期執政的打算，因此在新憲送交公民投票時，就先將兩任限制刪除。
許多國家如賴比瑞亞（Liberia）、幾內亞比索（Guinea-Bissau）、中非共和國（Central African Republic）、蒲隆地（Burundi）、剛果民主共和國（Democratic Republic of Congo）、象牙海岸（Cote d’Ivoire）、茅利塔尼亞（Mauritania）因內戰動亂或軍事政變而影響了文人民主政治的時程，即使其憲法中或許有任期限制的規定，但離現任總統兩任任期屆滿仍有一段時間，有些則仍未舉行選舉。其餘一些國家如埃及（Egypt）、赤道幾內亞（Equatorial Guinea）、多哥（Togo）、辛巴威（Zimbabwe）等原先就沒有總統任期的限制，也就沒有修憲延任的問題。
非洲總統企圖修憲延長任期或取消任期限制的原因很多，但歸納下來不外乎以下幾點。第一、個人的權力慾望或是強烈的使命感；第二、擔心個人離開職位後會遭到查辦或清算；第三、領導中心的改變會引發政局的不穩定；第四、接班人的安排未盡順利或接班人權力基礎尚未鞏固。若是政治人物真有政績表現，或是無可或缺，他們仍有可能在離職後再參選角逐大位，或是在其他職位上作出貢獻，但大部份都是為了私人或家族的利益而想盡辦法延續政治生命。對照之下，那些依法在兩任任期屆滿就下台的總統，即使任內政績平平，卻已對非洲的民主政治作出基本的貢獻。瓦德總統任內表現不俗，如今年事已高，為何不為自己留下好的名聲，替非洲民主政治樹立典範？目前離二０一二年的大選仍有兩年多，應可對此重要決定再作考慮，以避免對非洲民主政治造成負面的衝擊。
■ 非洲「後衝突社會」的省思
＊ 嚴震生 2009/09/13
非洲自九０年代起內戰衝突不斷，遍及西非、中非及東非各國，飽受戰爭衝突所苦的國家包括賴比瑞亞、獅子山、剛果民主共和國、蒲隆地、盧安達、烏干達、蘇丹、索馬利亞、莫三比克、及安哥拉等。另外，幾內亞比索、茅利塔尼亞、查德、中非共和國、及剛果共和國亦曾經歷動亂不安。這些戰爭和動亂不但造成人民生命財產的損失，更重挫這些國家的經濟發展，衝擊其族群社會的融合，因此如何在衝突結束後，達成和解，以確保這些社會不再重蹈覆轍，就成為後衝突（post-conflict）研究的分析重點。個人目前進行田野訪談的賴比瑞亞和獅子山兩個西非國家，在上世紀末期和本世紀初期經歷內戰衝突長達十多年，雖然分別在六、七年前結束內戰，但仍未完全走出後衝突社會的陰影。
後衝突分析的時間點通常以停火協議為基準，不過由於許多交戰團體不斷違反停火協議，因此有時亦以聯合國維和部隊的進駐時間開始計算。這段期間的首要工作是解除武裝和解除動員，就是移除造成衝突的工具和人員。解除武裝若是未受監督、執行不能徹底，叛軍很有可能在未來拾起藏匿的武器繼續製造動亂，安哥拉九０年代初期未能有效解除叛軍的武裝，讓該國的內戰再啟，人民多經歷十年的社會動盪。
接下來的是政治秩序的建立與和平的維持。在非洲若沒有聯合國派遣維和部隊（Peacekeeping Operations，簡稱PKOs）的進駐，停火協議容易遭受破壞，政治秩序無法建立，和平更是難以維繫。雖然聯合國安全理事會的成員經常是各有盤算，但除了少數特例外，它們對於通過決議、授權成立維和部隊及提撥經費，來協助非洲內戰衝突國家建立秩序，倒是有所共識。賴比瑞亞的聯合國維和部隊（United Nations Mission in Liberia，簡稱UNAMIL）至今仍然未撤離，獅子山則是在聯合國維和部隊（United Nations Mission in Sierra Leone，簡稱UNAMSIL）撤離後，靠聯合國和平建立基金（UN Peacebuilding Funds）支持的新機制─The United Nations Integrated Office in Sierra Leone （UNIOSIL）繼續協助該國達成和平穩定。
政府機制和政治制度的建立，是後衝突社會的第三個議題。對非洲國家來說，這是希望政府能夠順利運作，並透過新的憲法，建立各方都能接受的政治制度，讓不同的政治力量都有政治參與，將導致內戰衝突的因素降到最低。奈及利亞是多元族群社會，聯邦體制和更細膩的地方分權，加上總統和副總統必須來自不同的區域、總統當選人的選票必須有全國性等規定，讓它雖不時經歷族群衝突或地方抗爭，但都不致於惡化成為過去近乎種族滅絕的內戰。賴比瑞亞和獅子山總統選舉採取兩輪的絕對多數，則是希望產生普遍能夠接受的國家領導人。
後衝突社會重建的第四個議題是難民的回歸及叛軍重新融入社會，前者是流離國外的難民之重返，後者則是希望透過各種教育、職業訓練計畫、創業基金等，讓叛軍在放下武器後，可以回到社會。難民重返後，若其家園遭到破壞，政府是否應該提供賠償金，協助重建，是目前賴比瑞亞和獅子山仍然在辯論的議題。部份叛軍加入政府軍，從敵人變成同志，磨合是否平順，為最重要的考量。此外叛軍解甲後，是否能享受退役軍人的待遇，則是棘手的問題。
第五個議題為民主選舉和民主鞏固，民主選舉若不能達成「自由、公正、透明」三個基本要求，將會影響新政權的合法性。國際觀選團的背書，確實有其必要。獅子山在內戰結束後已舉行兩次總統選舉，並經歷民主鞏固要件的政黨輪替，賴比瑞亞的鐵娘子強森─瑟麗芙（Ellen Johnson-Sirleaf）女士目前聲望仍高，且是國際社會最能接受的賴比瑞亞政治領袖，但她年紀已近七十，又沒有明顯具威望的接班人，若是明年年底大選她不參與，是否會有軍閥或其他人權記錄不良的政治人物出線，讓人擔憂。
最後一項，但也是非洲後衝突社會最受重視的議題或過程─如何在內戰衝突後達成社會和解及轉型正義？其中真相和解委員會的成立幾乎已成必要。在和解的重要考量─轉型正義中，有恢復正義、追溯正義和報復正義之不同看法，真相和解委員會必需有共識。賴比瑞亞的真相和解委員會沒有按照其組織成立的法律規定，讓加害人和受害人進行面對面的對話，使得各項指控或是否認都無法經過交互質問而有所釐清之前，就在今年六月公布報告，讓受到指控的加害人可因程序缺乏正義，而拒絕接受該委員會的陳述。更嚴重的是該委員會有成員對報告持不同意見，並發表其個人看法。這份沒有共識的報告，讓真相和解委員會失去公信力，不但真相不明，更無法達成和解，成為該國未來和平穩定的隱憂。
賴比瑞亞和獅子山在內戰結束多年後，到處仍然可見戰爭留下的斷垣殘壁及廢墟，百廢待舉，基礎建設的重建仍是舉步維艱，但人民對內戰衝突的厭惡和唾棄，至少讓他們不希望再被政治人物利用，而願意努力經營一個沒有戰爭恐懼的未來。從後衝突社會的研究來看，若所有造成過去戰爭衝突的因素都已消失，後衝突社會就成為正常社會，但從這兩國目前的情況看來，顯然要脫離後衝突社會還有很長的一段歷程。
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