【美國為何變得軟弱：追溯「美國衰退論」的迷思源頭】
〈過去美國從大英帝國身上學到的兩大戰略思維，在今日卻成為了讓美國戰略綁手綁腳的阻礙。但為什麼過去幾百年都行得通的戰略手段，現在反而成為了塑造「美國衰弱」這個迷思的源頭？〉
對關注國際事務的朋友來說，北韓危機現在看起來就像一齣歹戲拖棚的肥皂劇一般。從今年5月14日，北韓成功試射「火星12型」飛彈開始，北韓的威脅再度受到世人的矚目。隨著7月4日「火星14型」洲際彈道飛彈的試射成功，美國推動聯合國提高對北韓的經濟制裁。緊接而至的危機高潮，便是八月間金正恩威脅將以飛彈攻擊關島。
雖然金正恩稍後改變了心意，沒有讓危機真正爆發成軍事衝突。但仍然在8月29日、9月15日分別試射了穿越日本上空的飛彈。面對北韓頻繁的飛彈試射，川普（Donald Trump）在9月19日的聯合國大會演說中宣稱，如果北韓繼續發展核武「我們將沒有選擇，只能完全摧毀朝鮮。」
儘管川普嘲諷北韓發展核武是「自殺任務」，但從今年一連串的發展看下來，金正恩似乎頻頻達成他所期望的政治目標。相反的，雖然美國祭出了經濟制裁，甚至成功讓中國、俄羅斯在聯合國中支持對北韓的制裁升級。然而隨著北韓逐步提升飛彈試射的距離，並且讓飛彈從更具威脅性的空域通過，美國抑制北韓發展核武的能力也越來越讓人感到質疑。
北韓危機並不是美國影響力遭到質疑的個案，近十年來，從阿富汗、敘利亞、伊拉克、埃及、烏克蘭、南海諸島，每個地緣政治衝突的爭端都可以看到美國的身影，但美國的干預幾乎都無法帶來決定性的影響。這使得「美國衰退」的論調越來越流行於全球各國。
這牽連出一個有趣的問題。雖然2008年金融海嘯給美國帶來一些負面的影響，美國至今仍是世界第一大經濟體，在海軍、空軍以及飛彈方面也保有世界第一的實力。然而美國近年來一連串在各大衝突中反覆卻又缺乏決定性的作為，深深坐實了美國越來越軟弱的印象，也間接鼓勵許多國家採取更激進的政策來逼迫美國在外交上的讓步。
我們不禁要問，是什麼因素讓美國在世界各國眼中變得如此軟弱？
美國外交政策的基本立場
有許多陰謀論者，喜歡引用艾森豪（Dwight D. Eisenhower）口中的「軍工複合體」，把美國的決策描述為一小搓政界、軍界與華爾街菁英，或許還加上一群猶太銀行家所決定。像是其中最具有代表性的「新世界秩序」，或是台灣網路上某個拿愛因斯坦當頭像的「X大師」。
當這些人斷章取義的在分析美國外交政策時，卻無法合理的解釋這些出自他們口中的菁英「共謀」出的策略為何如此的欠缺一致性。只好永遠依靠捕風捉影各種檯面下的「秘密協議」來彌補自己理論與現實的落差。
其實美國的政策之所以缺乏一致性，正因為美國是一個民主國家，總統的決策需要搭配國會的支持才能貫徹，而國會又是由各州選出的兩黨議員所組成。因此美國的外交政策，往往是好幾種截然不同的價值，通過政治折衝所形成的結果。美國的民主憲政，自然會讓美國的外交政策比起專制國家更加複雜。
然而在美國複雜的政策背後，仍然脫離不了兩個主要的基本立場，分別是：
維護現實的國家利益
捍衛自由民主的價值
這兩個基本立場乍看之下很簡單，卻很容易遭到簡化跟曲解。例如美國的國家利益就時常被錯誤的解讀成在追求控制石油產區。用這種觀點確實可以解釋美國攻擊伊拉克，卻無法解釋美國放任反美的查維茲（Hugo Chávez）控制世界石油蘊藏量最多的委內瑞拉。
美國現實的國家利益
不可否認，石油確實是一個獲利很高的商品，但不論獲利再高，石油也不過是一個單一商品。比起單純控制石油，控制全球的海運貿易跟推動商品交易的金融體系，才是美國財富與權力真正的泉源。
至於控制海運貿易跟金融體系的藝術，美國所師法的對象便是與他關係匪淺的大英帝國。美國從英國「不列顛和平」的經驗中，學到了控制全球金融與貿易，比實際佔領某個國家可以得到更多的利益，免於承擔更多的風險跟成本。
《未竟的帝國：英國的全球擴張》一書提到1793年的英國外交家馬戞爾尼（George Macartney），在出使報告中描述清朝（儘管當時仍是盛世）是「一艘老舊、不牢固的⋯⋯戰船」，但他反對英國出兵攻打清朝。原因是一旦清朝瓦解，只會讓沙俄漁翁得利，反而不如讓清朝開放自由貿易就好。到了清朝末年，美國同樣不希望讓清朝被列強瓜分，提出了「門戶開放」政策。
美國對金融與貿易的控制，也可以說明為何在2012年阿拉伯之春發生後，美國只強力介入利比亞內戰，而對埃及、利比亞，甚至伊斯蘭國的局勢採取相對保守的立場。原因就在於利比亞的獨裁者格達費（Muammar Gaddafi），嘗試推動金第納爾（Golden Dinar）取代美金跟歐元成為中東與非洲地區的國際通貨。此舉比起伊斯蘭國所佔領的油田與恐怖攻擊，更加的威脅了美國真正重視的國家利益。
而對國際貿易的巨大影響力，也讓美國可以對某些與他為敵的國家實施「經濟制裁」甚至是「貿易禁運」。過往這樣的手段曾經相當有效，例如二戰的日本在美國主導的ABCD包圍網制裁下被迫要在退出中國，跟打一場自己無力負擔的美日全面戰爭中作出抉擇。而古巴、北韓、伊朗等國家也在長期的經濟制裁下，經濟無法提升，間接限制了這些國家的軍力發展。
但在美國的經濟制裁也成為一個雙面刃，讓被美國制裁的國家選擇去跟美國的對手進行貿易。在冷戰時期，古巴、北韓等國轉而依賴跟蘇聯的貿易。當時正值美國經濟發展的鼎盛時期，蘇聯也因為計劃經濟的問題而無法發展成足以跟美國抗衡的經濟體。因此轉向跟蘇聯貿易的狀況頂多讓這些被制裁的國家苟延殘喘，並不會造成美國經濟上的威脅。
但在近年來中國這個相對接受自由市場、國際貿易的專制強權興起後，與美國為敵的國家有了更好的選擇。當美國對某些敵對國家發起經濟制裁，反而是將該國直接逼向中國的懷抱。這時中國只要作出願意與該國投資貿易的承諾，往往能輕易得到該國的支持，從而以遠低於美國需要付出的成本，得到該國的經濟，甚至是戰略資源。
過去美國作為全球貿易體系中的「最終消費市場」，商品能在美國賣出才能得到最高的利潤。因此美國的經濟制裁，就算無法完全斷絕該國跟其他國家的貿易，也足以將該國擠到全球產業鍊的底層。但現在中國透過一帶一路，也想製造以自己為最終消費市場的全球產業鍊。未來被美國制裁的國家，只要選擇轉向跟中國合作，就能大幅削弱給自身經濟帶來的衝擊。
這使得美國雖然仍是能從控制全球貿易跟金融中，得到巨大的經濟利益。但隨著中國的崛起，美國對國際貿易的控制越來越難以當作一個可以逼迫敵對國家就範的武器。反而會間接讓這些國家「團結起來」形成更緊密的經濟合作對抗美國。
美國從英國身上學到的另一個重要戰略思想，就是不要自己單獨面對強敵，因為這會讓自己消耗太多的人力物力。相較之下，更為有效的方法是維持國際權力的「均勢」，在其他國家發生糾紛時，聯合盟友一起擊敗試圖破壞國際均衡的新興強權。
這個源於英國在大大小小的歐陸戰爭中發展出來的策略，影響了美國在二戰初期的「租借法案」、冷戰時期組建「北約」，以及近年來所謂的「離岸平衡」（Offshore balancing）政策。過去的兩次世界大戰，美國透過這樣的模式讓自己贏得勝利，卻不會遭受到戰爭在自己的國土上造成實質損失。更重要的是作為「民主世界的兵工廠」讓美國在戰爭中賺到大量的財富跟債權，使得美國在戰後可以擴大自身的影響力。但這樣的模式，在最近的全球局勢中也遭遇了新的挑戰。
歐洲在冷戰結束後，已經對發展自身霸權越來越缺乏興趣。歐盟長期受累於成員國的貧富不均所引發的種種經濟危機，讓德、法對進一步擴大歐盟的範圍或是影響力興趣缺缺。冷戰時代北約長期被美國主導的結果，也讓歐洲各國將自身的防衛問題視為美國的義務。近年來北約各國的國防經費，除了美國外，幾乎都降為不到GDP的2％。
在2014年烏克蘭危機爆發時，美國理想的狀況是以英、法、德等國的北約國家先投入，美國再視情況繼進。但西歐國家大幅刪減軍力的結果，讓這些國家除了口頭聲援，根本沒有能力對烏克蘭問題進行什麼實質干預。更不要說在欠缺讓歐盟東擴意圖的主觀條線下，這些國家可能根本就沒有使他們想要干預的動機。
而在北約各國的消極不作為之下，美國只能選擇自己直接投入，或是放棄軍事干預。在這種狀況下，最後西方只能採取對俄羅斯實施經濟制裁的方式應對。但這種作法一來無法改變烏克蘭部分領土被俄羅斯佔領的事實，二來也間接促使俄羅斯轉向跟中國進行更緊密的經濟合作。
同樣的狀況也發生在中東。歐巴馬（Barack Obama）在2012年設下敘利亞政府軍如果對民眾動用化學武器，美國就會協同北約展開空襲的「紅線」。然而當2013年敘利亞政府真的動用化武後，歐巴馬面對英國國會否決英軍出兵的決議，在國內民意也不支持美國主導攻擊的情況下，最終轉而支持俄羅斯主導的外交方案。
雖然歐巴馬口頭上宣稱，用和平手段解決敘利亞化武問題是一項「勝利」。但實質上這次危機，除了造就俄羅斯對敘利亞有更強的影響力，在國際上替普亭（Vladimir Putin）塑造俄羅斯崛起的形象外，美國一無所得。更慘的是法國原本打算支持美軍對敘利亞動武，但歐巴馬政策的反覆，也讓法國更懷疑美國的影響力。
過去美國從大英帝國身上學到的兩大戰略思維，在今日卻成為了讓美國戰略綁手綁腳的阻礙。但為什麼過去幾百年都行得通的戰略手段，現在反而成為了塑造「美國衰弱」這個迷思的源頭？要解答這個問題，就要探討美國戰略的另一項基本立場，那就是「捍衛自由民主的價值」。
【美國為何變得軟弱：「離岸平衡」節制國力，重建國際聲譽】
〈美國必須要承認，美國的國力有其極限。縱使目前美國仍是保有全球最強的經濟與軍事力量，但若是漫無目的的分散在每個地緣政治衝突中，其實無法解決任何問題。甚至加深各國對美國影響力的疑慮，讓美國在各地更難以找到盟友。〉
在上一篇文章中，我們談到了美國近年來在全球各地衝突中的種種失策，也談到過去讓美國維持不墜的兩大戰略思維，如何在今日反倒成為美國貫徹其戰略的阻礙。在這篇文章中，我們就要探討讓美國戰略思維「失靈」的另一項重要因素。這項因素也是美國制訂全球戰略的另一項基本立場，那就是「捍衛自由民主的價值」。
這裡應該會有人覺得看不下去，覺得美國主導世界秩序的意義，正是因為他矢志捍衛自由民主的價值。如果美國為了取得區區的戰略優勢而放棄這個核心價值，那美國跟他所宣稱對抗的專制強權又有什麼不同？
此外，美國捍衛自由民主的價值並不是從近年來才開始，無論是冷戰或是兩次大戰，美國也都是如此作為。為何過去行得通，現在就忽然不行了？
確實，美國過去一百多年以來的基本立場，就是捍衛自由民主的價值。但如果仔細觀察，美國捍衛自由民主價值的「方法」在二戰前後有著微妙的轉變，而這樣的轉變在冷戰結束後更加劇烈。正是這個微妙的轉變，讓美國過去能讓「捍衛自由民主的價值」與「維護現實的國家利益」巧妙的結合；但這個結合在今日卻逐步瓦解，甚至讓這兩個目標相互牴觸。
美國所在外交上捍衛的「自由民主價值」，追溯其思想源頭可以上推到德國思想家康德（Immanuel Kant）的《論永久和平》。在這篇論文中，康德認為只要世界各民族能夠紛紛獨立，以共和政體（一種類似今日代議制民主的政體）成立國家。最終不需要道德勸說，這些國家就能依據「自利」心理，自動形成維持和平的全球聯邦體系。
康德認為促成這一切會自然發生的原理，在於人都有謀取利益跟怕死這兩種基本人性。而過去戰爭不斷，就在於戰爭中專制國家的高層不需要親上火線，所以基於人性，自然不會恐懼戰爭的可怕。而當人民能掌握權力後，因為害怕戰爭對自己生命財產帶來的危害，加上國際貿易興起帶來的利益，能夠替代戰爭掠奪所帶來的，因此由人民掌握權力的國家自然會逐漸屏棄戰爭。
就算出現一個短時間能征服全球的帝國，在他的統一經歷一段時間後，各民族的自利心裡一樣會促成革命、分離主義跟內戰的出現，最終還是回到民族國家分立的狀態。康德認為只要經歷過幾次這樣的歷史，人類就會自動意識到建立大一統的帝國只是徒勞，最終仍是會回歸到民族國家的聯邦來維持和平狀態。
問題在於，康德認為這樣的進程是歷史發展的自然結果，頂多訴諸各民族內在的良知與智慧來推動，而不是依靠什麼外在的力量強力逼迫。
美國在一戰後興起的「威爾遜主義」，繼受了康德這樣的思想，所以支持民族自決建國，並且提出了國際聯盟的構想。但一直到二戰，美國仍是緊守著被動支援的角色。美國不會主動推動某個民族的自覺，或是替他們建立民主政府。而是等某些國家遭受外敵侵略，才對該國進行經濟上的支援。除非侵略國對美國擺出敵對態度，不然美國也只會提供被侵略國武器與資金幫助他們對抗侵略。
美國二戰前這種捍衛自由民主價值的「方式」，可以很自然的結合美國從大英帝國學到的戰略思維。當歐亞出現試圖破壞區域均衡的強權時，被侵略的國家自然會希望得到美國的支援，美國也不必特別鼓舞這些國家的反抗意志。等到新崛起的強權試圖對美國採取敵對姿態時，美國很自然的可以得到盟友的大力支持。
而發生在國土內的長期戰爭，也會讓美國以外的參戰國既有的權力結構崩潰。在這樣的模式下，無論各參戰國過去是否為民主國家，美國只需要在戰後重建時輕輕著力，就能幫助盟邦在重建時建立親美的民主政體。
但在二戰結束後，這樣的政策方向開始出現微妙的變化。受兩次大戰勝利的自信鼓舞，美國出現一種傾向，開始希望美國可以用更加主動的方式去「促成」其他國家的民主化。因此從韓戰與越戰開始，美國開始介入其他國家的內部事務。但這時美國至少還保持了一個底線，那就是美國是支持李承晚、吳廷琰等既有政權防衛其他勢力的進攻。
但從豬玀灣事件以來，美國踏破了自己的底線，開始透過主動扶植的方式在其他國家建立親美的「民主」政權。但這樣的發展，替美國自身帶來了兩個非常惡劣的影響：
「美式民主」開始被視為美國干預他國內政，輸出帝國主義的負面象徵。
各國內部的少數派，開始對美國產生各種過度的期待，希望美國能幫助他們贏得政權。
在冷戰的背景下，美國為了爭取盟友，也開始在全球各地大量的提供承諾。這時的美國經濟正好處於戰後發展的高峰，因此這些承諾所帶來的負擔暫時沒有超出美國所能承受的範圍。但隨著歐洲老牌的殖民帝國紛紛瓦解，過去在殖民統治下的教派、種族危機開始一一浮現，美國也開始陷入越來越複雜的地緣政治陷阱。
冷戰結束後的十年間，美國已經沒有爭取盟友的壓力。但作為美國在冷戰時期大量提供承諾的正當性來源，「捍衛自由民主」「人權」反倒過來成為各個地緣政治危機要求美國干預的壓力。這時無論是南斯拉夫解體後的各民族混戰，或是盧安達大屠殺，無論他的成因跟美國有沒有關係，都被國際社會視作美國應該負起的責任。
甚至當美國負起責任解決問題後，國際輿論也不再像過去一樣感謝美國的幫助，反而會處處質疑美國的作為是單純為了國家利益的自利動機。
這時美國不只喪失了過去間接支援盟友，維持區域均勢所帶來的戰略優勢，甚至連決定自身戰略目標的主動性都逐漸喪失。變成被動的必須出面解決所謂的「人道危機」。但這些危機往往都伴隨複雜的地緣政治因素，而這些危機所串聯出來的戰略佈局，既破碎又不連貫，也讓美國更難有效率地去運用他的國力。
最明顯的例子便是小布希（George W. Bush）2001年發動的伊拉克戰爭。除了單純的石油利益外，小布希試圖在伊拉克從無到有建立一個美式的民主政權。希望以這樣的「標竿」威嚇伊朗、敘利亞、埃及、利比亞等國家，讓他們自願推動民主化。但最後這項計畫把美國拉進一個無法抽身的泥沼。
當歐巴馬（Barack Obama）上台後，原本希望結束美國在中東的軍事行動，轉向東亞實施「亞洲再平衡」政策，處理中國日漸增強的威脅。但中東從「阿拉伯之春」所帶來的一連串亂局，逼使美國留在中東繼續兌現支持各國民主化的承諾。尤其是敘利亞內戰跟伊斯蘭國，又將美國拉回這個無利可圖的區域。
這也造成了過去塑造美國戰略的兩大基本立場，國家利益與捍衛自由民主從過去的相輔相成，變成現在的互相扞格。從美國的政治生態觀察，白宮高層與軍方，以及美國右翼的民眾，大多都還是以傳統的國家利益作為他們規劃全球戰略的藍圖。但民間的自由派、左翼以及人權主義者，透過輿論以及民意壓力，仍然會影響美國政府的決策，逼迫美國政府關注各地的人道危機。
而美國在這十年間表現的舉棋不定、舉措失當，就是來自於這種矛盾所帶來的決策落差。那這個問題應該要怎麼解決呢？
如果用膝反射式的思考，就會覺得美國如果要重振影響力，就應該放棄對自由民主價值，乃至人權的捍衛。但前面的分析，顯示了只要安排得當，美國捍衛自由民主跟維護國家利益其實可以互為表裡。
但美國必須要承認，美國的國力有其極限。縱使目前美國仍是保有全球最強的經濟與軍事力量，但若是漫無目的的分散在每個地緣政治衝突中，其實無法解決任何問題。甚至加深各國對美國影響力的疑慮，讓美國在各地更難以找到盟友。
因此美國必須節制對國力的應用，在這個意義上，「離岸平衡」（Offshore balancing）不失為是一個務實的方法。但如果希望更有效的平衡國家利益與捍衛自由民主的立場，更好的做法應該是以二戰前的做法為基礎，設計一套新的全球戰略。
在這套戰略中，美國並非單方面無償的提供他的國力。更重要的是，美國不應該在該國沒有勢力要求美國介入的情況下，主動干預他國內政。除非該國內部有試圖建立民主政體的政治勢力，主動向美方求援；或是獨立的國家或政權遭遇外在的威脅，主動要求美國幫助。
希望美國動用國力援助的勢力，至少應該承諾必須建立民主政體、保障基本人權，願意接受聯合國相關標準的檢視。此外，接受美國幫助的國家，在自身脫離危機，擁有一定經濟能力之後，也應該提供資源；例如出借軍事基地、提供資金或軍力幫助美國繼續援助其他願意建立民主制度或是遭受外敵侵略威脅的國家。美國則視這些國家所提供的幫助，決定未來危機發生時是否要優先援助這些國家。
而當有複數符合上述條件的國家向美國尋求援助時，在提供援助的優先順序上，美國應該先幫助危機相對單純，能在美國短暫介入後就能發揮成果的區域。因為這些國家在危機結束後，能夠提供資源幫助美國繼續投入形勢更複雜的地區。相對的，問題嚴重的國家在美國投入之前，引起的漣漪也會讓周遭國家從坐壁上觀的中立態度，轉而共同尋求美國的支持。
透過這樣循序漸進的處理方式，美國能夠好好的一次專心解決一個危機，又能逐步增加自身所能運用的籌碼跟資源。相對之下，美國如果一開始就投入最複雜的衝突地區（像是伊拉克），長期花費大量資源又看不到成效，不只讓世界各國對美國實力的信心更加動搖；美國獨自處理該國問題的方式，更容易落得美國只是為了自身利益的口實。而美國長期陷在單一危機中無法抽身，更讓其他原本相對單純的危機會逐步惡化得越來越嚴重
例如上一篇開頭提到的北韓問題。2016年美國主動希望在南韓部署薩德飛彈系統，就遭到南韓民間強烈的反彈，更在今年新任總統文在寅當選後一度被迫喊停。但在金正恩試射導彈後，文在寅的態度立刻轉變為支持美國部署薩德飛彈的立場。當北韓的核武發展讓他越來越難以掌控之後，中國跟俄羅斯的態度也開始鬆動，願意支持美國提高對北韓的制裁。
去年川普（Donald Trump）上台時，一度喊出要求日韓付出更多資源來換取美軍保衛的政策，更頻頻督促北約成員國提高自身的國防預算。從這裡來看，川普也注意到我們前面談到的問題。但川普在國際危機發生前就要求其他國家有所付出的做法，實際上並不高明。
因為這不會讓其他國家體認到，這是該國尋求美國防衛應負的責任，反而會認為是美國單方面向該國勒索。相反的，美國應該讓自己採取更被動的角色。讓地緣危機周遭的國家自己意識到危機的可怕，主動向美國尋求幫助時，再向他們提出應該共同承擔的責任。
美國一方面應該限縮自己介入的國際危機數量，但另一方面則應該加大對以介入危機干預的力度。在周邊國家都希望美國介入的情況下，美國自然可以用更有效的方法，以短時間、高強度的作為來解決危機。讓國際上形成一種「一但美國介入，就一定會改變局勢」的印象。
但要實踐這樣的戰略，美國政府必須要先花費心力與民眾溝通。讓民眾明白現在這種跟隨媒體炒作的人道危機議題，天女散花般耗散國力的國際戰略，實際上無法解決任何危機。讓民眾了解唯有透過務實的方式，才能同時兼顧國家利益跟民主自由的價值。但觀察目前川普與媒體間的惡劣關係，很難評估短期內美國是否有能力扭轉這樣的問題。
因此，美國未來是否能重新維持他在國際的影響力，最終就要觀察美國是否能以更有效率的方式來應用他的國力。
(2017/09/23, 國際 核稿編輯：翁世航)
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