一、原有的理解
中國造船公司（以下簡稱中船）是十大建設中被認為「失敗」的案例。其於1973年在高雄成立，與中國鋼鐵公司、台灣機械公司緊鄰座落於高雄市小港區，政府希望藉由三者合作，提升台灣工業發展。而中船建廠初期也成功興建完成台灣有史以來最大型的油輪「柏瑪奮進號」及「柏瑪企業號」，頗受各界讚譽。
然至此之後，因受到國際造船產業景氣不佳影響，中船營運不振，造成虧損，不僅由原來的民營公司改為國營企業，其後一連串改革也無濟於事，更於2000年創下虧損63億之紀錄，迫使「再生計畫」登場，才讓中船經營進入坦途。究竟中船是出了什麼問題，讓其長達30多年一直處於虧損狀態，一般人都認為中船是技術不佳，才會虧損連連。但營運的困境真是因為技術的關係嗎？或是另有原因。
二、STS的理解
當我們在討論產業興衰時，「技術」佔有相當大的決定因子，但實際上，除了技術外，社會環境也扮演了相當重要的因素，從中船的例子可以看到，其兩段轉折：成立後不停的虧損與「再生計畫」後的起死回生，都與技術沒有太多的關聯，反而是與大環境、經營方式與政策有關，技術並不能完全決定產業的成敗，社會的影響有時更重要。
三、爭議
1975年2月，在中船船塢落成前一年，美國驗船協會總裁Robert Young 來台訪問，大膽預言台灣將繼日本之後成為世界新的造船中心。Robert
Young條列出台灣成為造船中心的條件：首先，美國造船協會中有大量華人工程師，將是台灣造船技術重要的儲備人才。其次，台灣天氣良好，一年365天都可以工作，不像當時造船重鎮都地處溫帶，冬季的工作時日太少。最後，台灣擁有勤奮的勞工。
Robert Young的讚詞或許有場面話的成分，但 1970年代台灣大型造船業的確有成功的條件。首先，在技術方面，「柏瑪奮進號」及「柏瑪企業號」的成功建造證明其已跨越技術門檻。而在人才方面，1976年台灣大學造船工程學系創立後，台灣有三所國立大學具有造船工程學系（台灣大學、成功大學、海洋大學），每年可培養一定數量素質優良的工程師。最後，在政府經建計畫中布建了完整的產業鏈，由中鋼生產上游的鋼板，而由台灣機械公司負責船舶機械的生產。
然而很遺憾的，Robert Young的預言並沒有實現。從中船1976年一營運開始就陷入連年虧損的困境，創下國營事業遭到監察院調查及彈劾的紀錄。到了2000年更創下年損六十億元的記錄，幾乎虧光半個資本額，造船業成為台灣經濟計畫中的一個污點，2001年中船被迫提出再生計畫，以大量裁員減薪的方式存活，中船被視為台灣產業政策失敗的例證。中船到底發生什麼事？才會虧損連連。
四、教學宗旨
一般提起產業發展，腦海中總是浮現誰發明了技術？如何將技術移轉？但實際上，產業能否在該地區立足，除了技術突破外，與社會的關係也是相當重要，沒有社會認同及其他配合，產業很難生存，有時更與全球產業發展相關。因此要討論產業發展，技術固然重要，但政治、社會也是不可或缺，甚至更為重要。
五、案例梗概
中船公司是台灣1970年代十大建設的產物，為什麼台灣在此時要推動造船產業？這與國家整體產業政策有關，因此要提起中船的故事，必須先從台灣整體產業發展的脈絡談起。
戰後台灣產業發展的脈絡
戰後台灣產業發展，是以國家主導的「計畫經濟」，從1953年開始的「四年經建計畫」，在美援支持下，將日治時期原本是以農業為主的台灣，慢慢調整成為工業國家。一個又一個的四年計畫，從1950年代的「進口替代」到1960年代的「出口導向」政策，在輕工業慢慢發展成形後，1970年代的「十大建設」，開始挑戰重工業。
首先的「進口替代」，是用高關稅、複式匯率（進出口匯率不同）將國外消費品阻擋在國門之外，扶植台灣的廠商發展技術門檻不高、勞力密集，以內需為主的輕工業，最具代表性為人人都需要穿的紡織工業，如台南幫的台南紡織（統一企業）、遠東紡織、新光紡織，都由此吸收到養分，成為戰後台灣最重要的商業集團。
緊接的「出口導向」，因為台灣內需市場狹小，因此在發展飽和後，必需與國際市場接軌，才能讓剛發展起來的產業出口，賺取外匯，於是取消前面的保護政策，開始吸引外資，最著名為1966年的「加工出口區」，許多外商將其在國內面臨勞資等問題之產業轉移至台灣。但這些產業多為輕工業，並以「代工」為主，為了讓台灣工業技術升級，於是有1970年代的「十大建設」。
在十大建設中，政府挑選了造船（中船）、鋼鐵（中鋼）、石化（仁大及林園工業園區）做為工業升級目標（其餘七項為交通及基礎建設）。在這當中，造船與石化是兩大指標，石化產業形成了後來高雄楠梓、仁武、大社、林園的石化產業鏈。至於造船產業，政府是想要結合同樣在小港的台機，以中鋼的鋼鐵、台機的機械，結合鄰近臨海工業區的下游，形成另一個重工業的產業鏈，可見其重要性。
台灣造船發展的技術問題
政府選擇造船產業來做為1970年代的指標性發展產業，主要是希望造船可以帶動鋼鐵、機械等重工業，但前提是造船產業能突破技術門檻，而這個瓶頸在中船成立後就順利突破。對此，我們得先回顧台灣造船技術的發展過程。
台灣造船產業淵源可溯及日治時代，以1937年6月創立於基隆的「台灣船渠株式會社」為最主要船舶製造公司，但日治時期，日本政府主要扶植日本本土的大造船廠，如三菱、石川島等，並未將較佳的造船技術轉移給台灣造船業，「台灣船渠株式會社」則是為了因應戰爭時期，希望能加強台灣造船能力，故由三菱主導，在台灣開始發展大型造船，但因時間過短，並無太多成果。
戰後國民政府接收日產，以其為基礎建立「台灣造船公司」。其主要經營者為大陸來台的外省菁英，由於戰前國府在大陸時期並非海運發達國家，故無良好造船技術，要能建造大型船舶，首先要解決技術問題，最快速的方式就是學習他人技術，但要以誰為師，一直讓政府及台船公司考量，游移在與台灣關係密切的美、日兩國之間。
1952年開始，台船與日本石川島播磨重工株式會社（IHI）進行造船技術合作，這段期間，台船造出一系列350噸的漁船，但此成績，不能讓政府滿意。政府希望台船能夠建造大型輪船，而不止是漁船。1956年，政府與美國殷格斯造船公司、中國國際基金會合作，成立「殷格斯台灣造船及船塢股份有限公司」，簡稱「殷台公司」，將台船廠區租與該公司，順利於1959年興建了我國第一艘萬噸級油輪—36,000噸的信仰號，達成建造萬噸級輪船的心願。
殷台公司雖順利建造萬噸級油輪，但在經營上卻相當辛苦，苦撐多年後，在1962年9月，殷台公司退出經營，重新恢復台船公司，受此打擊，許多優秀員工紛紛離職。1964年底，曾任台船公司的李國鼎出任經濟部長，決心整頓台船，找來曾任海軍造船廠廠長的王先登擔任總經理，並重新與日本石川島播磨重工株式會社簽訂技術合作合約，果然自1966年起，興建了3艘10萬噸級油輪，證明我國有能力製造10萬噸級大船，也讓台船走出殷台公司失敗的陰影，而王先登也因此更受政府重用，籌備高雄的大造船廠，也就是中國造船公司。1973年7月，「中國造船公司」成立，最初為民營公司，由政府出資45%、美國惠固公司出資25%、國內外其他公司30%，首任董事長為王先登。
1974年1月，中船公司開始建廠，廠區共約83公頃，其中最重要是百萬噸級船塢的興建，此為當時全世界第二大的造船塢，可見其規模雄偉。除了建廠挑戰外，還有惠固公司參與中船成立時，所簽訂的4艘44.5萬噸超級大油輪訂單，44.5萬噸級大油輪不僅是當時全世界第二大船型，也是至今台灣建造過最大的船。為了及時交貨，中船必須一邊建廠、一邊造船，這對從未建造如此巨大船隻的台灣來講，可說是一大挑戰。
中船的造船技術人員，為了突破此次技術瓶頸，挑選144名工程師、領班、班長及技術人員，同時招考60名相關大專科系畢業生赴石川島播磨重工位於廣島縣吳市的造船廠進行三至四個月訓練。根據當時受訓的基層幹部的回憶，當時受訓相當徹底，由受過日本教育老造船師傅擔任翻譯，直接參與IHI工廠實務的運作並學習現場工作的組織與方法，這批受訓幹部回台擔任種子教官，指導其他工程師及現場勞工造船技術以及現場管理。
在日本石川島的技術指導及轉移下，不但造船廠提早半年完工，油輪的建造也是按部就班，完成目標。為了準時交船，1975年8月20日，建廠作業進行到一半時，台灣有史以來最大的油輪建造工程—柏瑪奮進號開始動工，歷時28個月，於1977年底順利完工下水。第二艘「柏瑪企業號」由於施工漸趨熟練，效率提高，工期更縮短為22個月。這兩艘大油輪的順利建造完成，加上造船廠的提前完工，讓台灣的造船及工程技術獲得肯定，也讓中船成為十大建設的標竿。
上述過程可清楚看到，在中船成立前，台灣造船最大的問題就是技術。如何從萬噸級晉升到十萬噸級以上，花了近30年的時間，最後靠著與日本石川島的合作，才突破瓶頸，這一段技術轉移的過程，雖然艱辛，但也造就了中船建廠初期的輝煌紀錄。但弔詭的是，在中船證明其技術後，經營就陷入了難題。
拯救中船
如果依據「技術決定論」，中船在克服技術瓶頸後，理應是一帆風順，但卻不然，此時因為國際造船景氣的下滑，加上中船建廠時貸款的鉅額利息，讓中船光榮時期很快就宣告結束，開始進入寒冬。當時國營造船廠尚有基隆的台船，為避免在國際爭取造船業務時，產生自家人對打的局面，遂於1978年1月1日起，基隆的台船與高雄的中船兩間造船廠合併，以「中國造船股份有限公司」為名，總公司設於台北，在基隆、高雄分設兩個總廠生產，這也是第一起國營事業合併的案例。
中船與台船合併後，並沒有因此擺脫不景氣，相反卻虧損越來越大，逐漸演變成國營事業中虧損最嚴重的單位，至此之後，中船經營目標已不是如何再創紀錄，而是如何轉虧為盈。中船首任董事長王先登成功將中船推廣到國際市場，承攬許多國家的造船業務，但其任內，遇上國際造船景氣的寒冬，王先登為了維持中船營運，並打入國際市場，往往不計成本，削價競標，導致中船常有「造的越多、賠的越多」的情形，加上許多內部員工操守有問題，導致中船虧損連連，也讓其卸任後，經濟部派遣曾任次長的韋永寧來整頓中船，期望能反敗為勝。
韋永寧上台後，實施控制成本、開源節流的「自強計畫」，伴隨著國際造船景氣的回春，中船終於首次出現盈餘，政府也適時推出「國輪國造」的政策，鼓勵民間船商向政府訂船。但在此時，卻頻頻出現一些技術及公安上的問題，如造成15人死亡的「一八四事件」，為陽明公司所造輪船放錯鋼板的烏龍事件，都讓好不容易提振的士氣為之消沈，加上國際造船景氣再度下滑，中船又出現虧損，也讓韋永寧帶著遺憾離開中船。
在韋永寧之後擔任董事長的羅錡及李英明，都是海軍退役將領轉任。在羅錡任內，國際造船景氣逐漸回春，加上海軍歷年來最大的造艦計畫—「光華一號」成功級飛彈巡防艦由中船承造，帶來了中船罕見的穩定獲利期，這是中船難得一見的好光景。而政府也在此時開啟國營事業民營化的計畫，1989年公布第一波民營化名單中，中船也列名其中，但中船長期的虧損，讓民間單位興趣缺缺，也使得這條民營之路顯得格外漫長。
1997年，董事長李英明卸任，由總經理余辰南升任，其為首位內升的中船董事長。但其接任後，碰到「光華一號」計畫落幕，以及國際造船景氣急轉直下，開啟了另一波大規模的虧損，尤其是2000年的虧損60億，創下歷史之最，讓剛上台的民進黨政府決意大刀闊斧、整頓中船，並要求中船提出改革方案。幾經協調，最後這項名為「再生計畫」的改革案，以裁員45.37%，留任員工減薪35%通過。這引起中船員工的不滿，抗議連連，但在眼見如不改革，唯有走上關門一途，中船員工莫可奈何接受，從2002年開始，進行國營事業有史以來最艱苦、最不為外界看好的自救方案。
2002年啟動的「再生計畫」，是國營事業有史以來最大規模的裁員、減薪計畫，儘管下了如此猛藥，但仍沒人相信會成功，但在留任員工努力，以及國際環境好轉情形下，從2002年開始，中船再度轉虧為盈至今，被裁減的薪水，也一點一滴的慢慢恢復，到2008年已經全部恢復原來的薪資，並成功民營化，名字也從中船改成今日的台船，反而成為賺錢的企業。
中船的謎：為何虧損連連？
中船轉虧為盈的過程，如同尋求技術突破，也花了將近30多年，中船的營運失利，不僅將政府試圖藉由中船及十大建設將台灣產業轉型為重工業的美夢打碎，更讓大家留下一個問號：既然技術問題解決了，為什麼還會失敗？
從中船的案例可以清楚看到，任何產業要能立足，技術當然是關鍵問題，但並不是有了技術，就可以暢通無阻，產業發展與國家政策、社會發展等關係更是密不可分，也很難用「技術」的標準去衡量。以造船產業而言，由於造船需要鉅額資金，景氣波動又大，因此政府如何「協調」造船廠、船商與金融機構，對其成敗有很大關鍵，這也是為何日、韓會成功，而台灣失敗的原因，以下可由中船虧損後，政府試圖援救的「國輪國造」計畫說明。
1977年開始的第一期「國輪國造」政策（正式名稱為「貿易、航業與造船配合實施方案」），由政府提供低利率貸款：船東自籌20%定金，交船後分8年16期償還80%的貸款，年息為8.5%。此政策推出後，獲得良好迴響，於1980年推出第二期，中船於此時承接了9艘散裝貨輪，為國內造船史上最大合約。實際上，每艘船的造價較日本為高，而船商之所以願意讓中船興建，就是中船提出更優惠條件：未交船前，僅讓船東付5%的保證金，建船所需經費均由中船先向銀行貸款，交船時船東需付15%給中船，另80%貸款則轉由船東向銀行支付。換言之，船商只需付5%的定金，其他95%中船會負責，包含接洽銀行，因此船商才會蜂擁而至。
但這個政策卻隨著國際景氣不佳出現大問題，1982年交船時，國際運價大跌，船商們不是沒貨可載，就是跑一趟賠一趟，撥撥算盤之後，決定賠錢了事，寧願讓中船沒收5%的保證金，也不願領船，如此一來將造成中船鉅額虧損，政府幾度出面協調也無法達成決議，變成中船、政府、船商三者的僵局，最後隨著國際景氣轉好，船商願意領船，才解決此問題。但這場糾紛讓原本預計於1982至1985年推動第三期造船計畫，到了1983年5月，只有6家13艘申請，成效不彰，草草收場，最後更在1988年廢止了國輪國造政策。
國輪國造政策的失敗，讓中船錯失在1970年代後崛起的台灣民營船隊，如著名的長榮船隊，其多半都向日本船廠下單，這也是台灣與其他東亞各國在發展造船產業上極大差異點。以2004年為例，日本船東下單給日本船廠的比例為93.7%，中國船東下單給中國船廠比例為82.1%，韓國船東下給韓國船廠比例為92.3%。然而就在同一年台灣船東訂單給台灣造船廠只有26.2%。
國輪國造的失敗點為何？我們以戰後發展最為成功的日本、韓國及台灣做為比較，就可看出其關鍵所在。戰後初期日本採取的主要經濟政策是將有限的資金以及資源投注在可以引領其它部門復甦的關鍵部門，海運則是其中之一。日本經濟計劃單位認為唯有復興海運業，提升物資運送的規模與效率，才能引領日本整體復甦。這個計畫的起點對日本整體造船業發展具影響深遠，日本造船業的計畫甚至統計自始至終都與海運連在一起。
為了解決這個難題，日本政府在1947年提出了計劃造船的計畫。計畫造船初期是由政府出資成立船舶公團，明訂每年所計畫建造船隻類型及數量，由有意願建造新船的航商提出申請，以政府與航商共有的方式訂製新船。新船初期由船舶公團持份70%，航商再透過向復興金庫貸款取得資金負擔30%的款項，等到私營航商營運後再逐步買回政府所持有的船舶股權，最終成為航商的財產。
計劃造船成功地解決了日本戰後初期航商無船可用、造船廠缺乏訂單的雙重困境，在戰後到1950年代初期之前，日本造船廠半數以上的訂單均來自計劃造船，保存了造船業的產能。在其後的發展中，日本海運成為日本造船業最大後盾。根據船舶年鑑的統計，日本航商船舶需求高達93.1%交給日本造船廠承做，相對的日本造船廠中也有43%的訂單來自國內航商。航商與造船廠間的穩定關係，將日本造船業與日本的出口聯結起來。伴隨著日本經濟高速成長，龐大的進出口需求帶動了航商，航商對貨輪的需求又帶動了日本造船業。再加上技術升級、組織整併等「產業合理化」相關措施，使日本高居長達40年的造船王國。
戰後造船另一個成功的國家是韓國，韓國仿造日本，在1976年也頒布了「海運及造船綜合扶植方案」，同樣由國家出面整合航運、造船以及金融。其中規定在經濟企劃院內設置次官會議，協調海運業者及造船業者以及貸主。方案中明定航商造船僅需自備5%頭期款，可向國民投資基金借貸55%，再在政府協助下向外資借貸40%。但前三年不需就國內貸款付任何款項，第四年開始以年息12%，九年為期償還貸款，若遇航運景氣重大波動還可暫緩繳付本息。韓國政府同時訂出造船政策目標，於1976年須達270萬噸，到1981年須達到425萬噸。在國家的大力支持下，韓國的造船業在1980年代迅速崛起，到了2000年更取代日本成為最大的造船國。
由上可見，不論台灣、日本或韓國，均以政府之力輔助造船產業之發展，也同樣希望透過本國船商的需求帶動造船產業，但不同之處在於日本、韓國對於造船所需資金，是由政府來負大部分的責任，而台灣則是由造船廠（中船）負責，一旦碰到與船商的糾紛，還需要由造船廠出面，與政府各部門斡旋討論，這恐怕也是台灣在造船產業發展上，會落後於其他國家的主要原因之一。
技術無法解決的社會因素
由中船的例子可見，造船這種需要技術、勞力、資金的產業，要能夠經營良好，除了關鍵的技術外，還需要與各式各樣的社會因素配合。台灣造船工業，經過了30年的努力，在獲得日本技術轉移後，終於能夠製造出44.5萬噸的超大型油輪，但跨過技術門檻，卻不表示從此一帆風順，中船後來又摸索了近30年，才讓船廠經營走上軌道。但在同時，鄰近的韓國、中國一一成為新的造船大國，可見產業的成功，絕不僅僅是技術，各式各樣的社會因素，更是一大關鍵，例如與中船同時期成立的中鋼，因為不像中船需要面臨國際市場挑戰，就會得到不同的結果。
在中鋼建立之前，台灣中下游鋼廠同樣仰賴日本煉鋼廠提供鋼材，也在1977年頒布補助優惠措施「中國鋼鐵公司管理辦法」。其中中鋼則被賦予進口簽證權，這個辦法直到1987年因自由化而取消。在中鋼例子中，這十年中下游廠商進口鋼品須經中鋼同意，中鋼得以根據自身發展狀態，透過進口管制與調控與主要客戶，也就是中、下游鋼廠建立穩定的市場秩序。其次，採用進口管制的手段意味著中鋼及主管機構經濟部自身就擁有足夠的決策權力，不需要與其他部會協商。中鋼成功地利用這十年建立符合自己優勢的市場秩序，當簽證權取消後也無懼於國外鋼廠的競爭。然而在中船例子中，由於無論優惠的幅度、擔保的制度、危機的處理等等均需得到其他部門的首肯，同時中船與主管機構經濟部也無權管理主要客戶—航商，以致於面臨無法訂定符合產業需求的優惠措施，最終帶來國輪國造的失敗。
本文以造船這種需要國家出面協調的產業為例，故與其相關之社會因素，可能偏重與國家角色相關，但其他產業，則會與各式各樣的因素相關，但無論如何，產業的發展，除了技術問題，社會因素可能更為關鍵。
六、討論問題
1.
除了造船產業外，台灣還有哪些產業是已經解決了技術問題，卻遲遲未獲進展？
2.
同時期與台灣一起發展造船產業的韓國，最後成為造船大國，除了文中所論述之理由外，你覺得還有其他原因嗎？
3.
你覺得技術是否可以決定社會發展？或是技術會受到社會影響？
七、課程相關活動
1在本課程上課前，請先瞭解台灣電子、鋼鐵、石化、造船、汽車等產業之發展情形，並與本課程所描述之造船產業，做一比較。
2在本課程上課前，請先閱讀《造船風雲88年：從台船到中船的故事1916-2004》或《鋼板在吟唱：台灣造船故事1916-2008》，對於本課程所描述之大型造船產業先進行瞭解。
3中船所製造船隻，以大型貨櫃輪、貨輪等為主。實際上台灣尚有以遊艇及漁船為主之民間造船廠，亦可請學生於上課前先行瞭解台灣遊艇及漁船產業之發展，做一簡短補充，可完整瞭解船隻之不同，及台灣在此產業之發展。
八、相關教學資源
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關鍵詞：技術決定論、造船、產業發展、國家、中船
BOX：技術決定論
技術決定論建立在這樣兩個原則基礎上：技術是自主的，技術變遷導致社會變遷。其理論假設技術發展有一種內在的發展規律，一個時代的科學與技術情境「必然」導致某些科技的出現，例如十九世紀末的科學與工業發展導致電力系統的出現。此種理論在西方社會強大後，更是獲得許多人的認同，技術的發展被用來劃分人類的演進：如「石器時代」、「青銅時代」、「鐵器時代」、「數位時代」，而推陳出新的新科技技術將可解決各種問題：如生物科技可以解決貧窮問題、環境工程可以解決生態問題。
在技術決定論的觀點，歷史是以一套人類無法控制、不斷演化的技術所主宰，人類社會與歷史其他面向只能等待受「衝擊」，無論個人與集體如何因應，一波波的技術變革仍會到來、無可避免。此論點在1970年後備受質疑，因為技術的設計、操作、發展，是在某種社會、經濟、文化情境下所產生，因此抽離了社會的技術分析，其實是沒有意義的。
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