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地方制度法教室-案例實習：鄉鎮市公所向寺廟借貸兩案之解析

陳誠　國家文官/大學助理教授

案例：
　　關於各地鄉鎮市公所向寺廟借貸之案列已經層出不窮，如記者陳界良、魏裕鑫即指出（2003/01/28，中國時報/南投報導，標題為：「埔里鎮所向寺廟借款縣府認不妥」）：南投縣埔里鎮公所重建辦公廳舍工程即將在三月完工，因上級補助經費不足，為解燃眉之急，公所準備向該鎮覺靈寺靈骨塔借貸二千萬元，寺方基於回饋地方，初步亦同意借款。公所強調，中央並無明文禁止地方政府借貸，近日將與覺靈寺商談利息等事宜。但縣府指出，公家機關賒借對象雖無明文規定，唯埔里鎮公所向當地的靈骨塔借錢，應考慮債限規定、提交鎮代會審議及履行償債義務，且督導靈骨塔業務卻未迴避，反而牽扯債務關係，似有不妥。

　　再如記者戴永華（2003/01/24，聯合報/宜蘭報導，標題為：「收支失衡蘇澳鎮公所向廟借錢」）亦指出：宜蘭縣蘇澳鎮公所財政收支嚴重失衡，日前欲出售鎮有土地，鎮代會又不同意，最近動念頭想向鎮內南天宮借貸，以便支付里長事務費等人事支出。鎮公所表示，打算向南方澳的南天宮借貸，是因南天宮香火鼎盛，有能力貸款，且答應以低於一般銀行的利率貸款，幫鎮公所周轉，利率只有百分之二點四。據了解，蘇澳鎮公所歲入不足，今年度編列的里長事務費預算，僅能編到二月份，之後如果發放不出，勢必造成里長不滿，甚至引發鎮民代表抨擊。鎮公所為解決財政問題，計畫出售舊鎮公所土地，未獲鎮代會同意；鎮長李坤山曾找縣長劉守成商量，希望以舊的鎮公所土地，向地方建設基金抵押借款，但依預算法規定，資本門的賒借，不能用於經常門，即使能借到，也不能用來發放里長事務費和員工薪水。縣財政局表示，依照地方制度法規定，鄉鎮市財產經營及處分屬於自治事項；如果鄉鎮市公所未訂定財產管理自治條例，可提案經由代表會同意後，比照自治條例辦理，所以只要代表會同意鎮公所向廟方借貸，並不違法。

案例解析：
　　對於上開兩案，宜蘭縣政府財政局甚曾表示（同前2003/01/24報載）：地方制度法第二十條規定，鄉鎮市財產經營及處分，屬於自治事項。而宜蘭縣有財產管理自治條例第七十八條也規定，鄉鎮市公所未訂財產管理自治條例者，得提經代表會同意後，比照自治條例辦理﹔也就是只需代表會同意即可。同時，內政部先前曾回函也表示，機關賒借須依預算法規定為之﹔鄉鎮公所賒借，未償餘額不得超過當年度預算的廿五％，當年度不得超過十五％。至於借款對象，則似乎沒有明文規定。此項見解，是否允當？似有待斟酌！

　　如探究其實，前開兩案須分析者，為：（一）鄉鎮市財產經營及處分，固屬於自治事項，惟「借貸行為」是否亦屬自治事項？（二）鄉鎮市、縣市等地方自治團體能否與寺廟成立借貸關係？（三）如得成立借貸關係，係屬純粹私法上之借貸行為，抑或非單純私法上之借貸而復有特別法制之限制？

　　就（一）而言，鄉鎮市等地方自治團體財產經營及處分之行為，係屬「固有自治事項」（地方制度法第二條、第十八條至第二十條參照）﹔至於「借貸行為」亦屬自治事項，例如地方制度法第六十三條至第六十五條等條均已規定「其他收入」亦為各地方自治團體之收入，而所謂「其他收入」係包括依財政收支劃分法、預算法、公共債務法、地方制度法等所為之「借款收入」。準此，適法範圍內之「借貸事項」亦屬自治事項，則屬當然！

　　但就（二）而言，鄉鎮市、縣市等地方自治團體固得與寺廟成立借貸關係，惟寺廟不同於銀行，並不以營利取向為其目的，故如寺廟與地方自治團體若成立借貸關係，似有不妥！更重要的是，目前依各該專業法律規定，縣市、直轄市政府又是寺廟的目的事業主管機關，若鄉鎮市得向寺廟借貸，而縣市、直轄市亦得向寺廟借貸的話，就後者而言，似已違反「裁判人不得兼為當事人」（同「當事人不得兼為裁判人」）之法理。日後，縣市、直轄市與寺廟間如何維持監督關係？就會出現問題！至於，若鄉鎮市得向寺廟借貸，而縣市、直轄市卻不得向寺廟借貸的話，則似又有違地方自治團體地位在法律上應予平等之原則（憲法第七條、行政程序法第五條平等原則參照）！

　　況且就（三）而言，鄉鎮市、縣市等地方自治團與寺廟之借貸關係，恐非係屬純粹私法上之消費借貸關係，而係涉及行政法律關係而復須受特別限制之借貸關係，例如應再受預算法、公庫法、公共債務法等相關法律及中央法規之限制，非僅適用一般民事法律及商事法律可資解決。

　　依此觀之，筆者必須指出：公家機關賒借對象雖無明文規定，唯各鄉鎮市公所向當地的寺廟或靈骨塔業者借錢，均應依法考慮債務上限之規定﹔須提交鄉鎮市民代表會審議﹔並應依法履行償債之義務﹔但如有督導寺廟或靈骨塔業者業務活動關係而應予迴避卻未迴避反而牽扯了債務關係時，又已有違了公法上之「利益迴避原則」，在法理上有其不妥，亦須注意！另依預算法、公庫法等相關規定，資本門的賒借，本不能用於經常門，即使能借到了，也不能用來發放前開兩案所指之村里長事務補助費和鄉鎮市公所員工薪水，亦屬當然！