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地方制度法教室：自治法規的立法型態問題

　　地方制度法第二十五條明定：「直轄巿、縣（巿）、鄉（鎮、巿）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」其中，直轄巿、縣巿等地方自治團體如就其於地方制度法上第十八條至第二十條明定之自治事項所為之立法即為「職權立法」﹔直轄巿、縣巿等地方自治團體如係依據法律或中央法規命令之授權，就該專業法規內之地方業務，制定自治法規者，即為「授權立法」。

　　又我國法制實務上，中央法規及地方法規另有所謂之「目的立法」，其係指某法規之制定並未指出係依職權或授權所為之立法，但仍指出一定政策目的者，即為「目的立法」，如衡諸於行政程序法第一條之規定，即屬之﹔同理，自治法規以「目的立法」型態存在者為數亦不少。當然，亦有某些立法型態，其立法依據既同時為「職權立法」復為「授權立法」者，惟此種混合型態者，並無獨立分類之實益，僅須視為「職權立法」或「授權立法」即足以堪用。

　　準此，筆者在處理有關內政部研商土地經細碎分割，造成土地畸零，影響鄰接土地之建築開發，是否應禁止其再分割會議記錄涉及營建署建議修正部分及其會簽意見與地政司意見相左乙案時，曾就涉及地方制度法適用疑義一節，表示如下意見（2003/1/8），以釐清何謂「職權立法」及「授權立法」：

　　一、本案經查營建署係主張南投縣及其他直轄市、縣市可對畸零地管理事項依地方制度法上為「職權立法」而以自治法規予以規範；惟地政司則主張南投縣及其他直轄市、縣市對於畸零地管理事項如以自治法規相繩，係屬「授權立法」而非「職權立法」，致對相關地方自治團體畸零地使用自治法規有無牴觸法律、中央法規發生疑義，謹先說明。

　　二、次按地方自治團體如依地方制度法第二十八條對某自治事項以自治條例加以規範，須先判斷規範該自治事項之自治法規，係屬「依地方制度法規定」抑或「依其他法律、中央法規命令規定」所為之立法，前者即為「職權立法」（即以地方制度法第十八條、第十九條或第二十條規定之自治事項為立法依據），後者則為「授權立法」（係以地方制度法以外之其他法律、中央法規命令之授權為其立法依據）。本案南投縣及其他相關直轄市、縣市畸零地使用或管理自治條例，如明定係以建築法為其授權立法依據者，似已屬「授權立法」而非「職權立法」。惟不論究為「授權立法」或「職權立法」，各該直轄市、縣市畸零地使用或管理自治條例仍不得有地方制度法第三十條第一項之情形；至其有無牴觸法律、中央法規命令，則應另依土地法規及建築法規據以認定，亦屬當然。

　　總之，無論是「目的立法」或「職權立法」抑或「授權立法」，就地方自治法規而言，均不得牴觸憲法、法律及中央法規命令。詳言之，以自治條例為解析標的，筆者亦曾表示（2002/9/18）：如依據內政部九十年十月三十一日台內營字第九０六七０一四號函見解，就有關自治條例訂有罰則，若較中央法律、法規命令為更高密度之規範時，是否即屬牴觸法律，尚不可一概而論，應視相關法律規範事項之性質及其立法目的，為整體考量。同理，如中央法律、法規命令對特定自治事項已有規範時，其立法意旨係側重在公共秩序及公共利益之保障，但有因地制宜之需要者，地方自治團體尚得制（訂）定相關自治法規而為更高密度之規範，仍非法所不許，惟亦不能牴觸法律、法規命令所定之上、下限規制範圍，而於此範圍內，則不生牴觸中央法律、法規命令之疑義。