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地方制度法教室：鄉鎮市長官派即開民主倒車？

　　近年以來，朝野鑑於「黑金治國、金權治縣、黑道治鄉」的情勢之惡化，因此企圖改造選舉結構與政府層級，其中即包括鄉鎮市長官派、停止鄉鎮市民代表選舉之共識。唯有些人對於鄉鎮市官派仍存有開民主倒車之虞，本文即針對此論點是否符合「政治正確」(political correctness)提出商榷。

　　蓋民主不僅是一種生活方式，更是一種政治制度。因此，民主作為政治制度的內涵乃在於「主權在民」、「政治平等」、「大眾諮商」、「責任政治」、「多數治理」與「尊重少數」。論證之便，本文謹以此六大民主價值，釋放鄉鎮市官派即是開民主倒車之迷思。

　　首先，以「主權在民」觀之，鄉鎮市長改為官派、鄉鎮市民代表會予以廢除，雖減少地方居民之參政權，但其他各級公職人員，仍須爭取鄉鎮市民在選舉時之支持，並不違反主權在民之原則。反之，若能在鄉鎮市官派後落實更底層的鄰里分權制度，將有助於社區主義、草根民主的實現，更是主權在民的表現。

　　其次，以「政治平等」言之，民主法治貴在自由、平等之保障，尤其是「一人一票，票票等值」之設計。由此觀之，鄉鎮市長改為官派雖係減少選舉，但並不違反「人人平等」之真諦。相反地，有違「人人平等」之標準者，乃是我們目前對人權保障的法律密度不足，選舉制度的政治競爭未盡公平。相反地，鄉鎮市長官派，較能擺脫鄉鎮市民代表之派系壓力，不致產生鄉鎮市內資源分配不公之情形，反而促進有限政經資源的利用，更符合「人人平等」之理念。

　　其三，以「大眾諮商」來說，民主改革必須累積民意的共識，不能以各自的單一價值標準作為抗拒變革之緣由，比如不能僅以憲政慣例說明鄉鎮市自治之不可變更，或僅以破除黑金政治為由，堅持鄉鎮市必須官派。相反地，制度的重新安排，應由正反雙方進行理性的溝通辯論，尋找雙方的共識，在一定期間後透過國會立法或考慮引進「公民投票」來探求鄉鎮市廢除與否之共識。是以，若民意支持或公民投票贊成廢除鄉鎮市的話，焉能說是開民主倒車呢？

　　第四，以「責任政治」立論，係指政府機關及其成員必須權責相符。因此，鄉鎮市改制為官派，並非代表鄉鎮市長無須負起行政責任、司法責任，也不代表鄉鎮市區首長不用隨同縣市、直轄市長向縣市議會、地方公民負起政治責任。反過來說，現行鄉鎮市之派系黑金結構腐敗不堪，政治責任早已淪喪，則將之改為派出機關，反能革除派系黑金之惡習，落實責任政治。

　　第五，再以「多數治理」論述，民主政治強調不能少數治理、多數暴力。因此，現今「黑道治鄉」僅由少數的派系、黑道、金權份子透過贏得選舉的方式，行使形式上的「多數治理」，卻產生實質的暴政。反之，鄉鎮市官派，可以祛除黑道以不當暴力、賄選而當選，又能免於他們假民主之多數決，進而合法壟斷鄉鎮市內之政經資源。當然，論者或認為「黑道治鄉」之政治腐敗應從選舉制度等著手改革，亦為吾人所贊同。不過，選舉制度若能與鄉鎮市之廢除合併思索改進，更是使民主政治成為非暴政之治的正途。

　　第六，最後以「尊重少數」立論，鄉鎮市官派本來就容易招致少數既得利益者之反彈。但是，民主的價值並非保障少數的既得利益，相反地「尊重少數」是專指對弱勢團體、族群、人民的特別保障。是以，政治上的多數與少數之別，不能僅從雙方人頭數之多寡得知，一旦當某團體壟斷特定範圍內的政經濟資源時，他們不能謂之真正的少數。據此，吾人可知鄉鎮市民的少數應該是指弱勢的老少婦孺或是境內的原住民，而非「少數」的黑道民代與鄉鎮市長。因此，鄉鎮市政改為派出機關，並不違反民主的「尊重少數」，其理已經不言而諭。

　　總之，從民主所追求的六大價值標準而論，鄉鎮市官派並未違反民主理念。何況，直轄市及市的區民，並沒有民選區長，也無區民代表會，但區民並沒有因此批評這樣的建制，而大喊這是開民主倒車之不當設計。是以，吾人進行政府層級再造之際，須盡可能破除各項對話迷思，而以理性思維進行對話，不以單一價值標準作為支持或反對訴求，這樣才能達及民主的深思深思熟慮。總之，唯有鄉鎮市官派底下之鄰里分權制度，才能培養居民的參與心，滋潤鄉土的情懷，以達基層民主的落實。

　　（備註：本編係--林水波、陳朝建，1997。「釋放鄉鎮市派出化即開民主倒車之迷失」，載於「中國地方自治」，第50卷，第1期與 第2期，頁21-24。台北：中國地方自治月刊--的重點摘要）