本篇專論短文，旨在說明近期日本地方制度的改革經驗，可以給台灣的地方自治哪些省思......
地方制度法專題：日本地方制度改革給台灣的省思
陳朝建/新台灣國策智庫
壹、問題背景
時序進入2011年底，準備迎向2012年。在日本，2011年的後半年，興起了許多地方自治與地方制度的改革議題，包括大都會的合併與合作問題，或是地方意識、地方性公民投票的強化問題，似乎可以提供鄰近日本的台灣若干參考經驗。基此，本篇短文，旨在說明若干問題：
一、日本在2011年的後半年，主要的地方自治或地方制度改革議題為何？
二、對照於日本的地方制度改革，台灣又倒底做了些什麼？是否還有些不足的地方，可以借鏡日本的看法與經驗。
簡單的說，本篇短文係就日本、台灣在2011年的後半年，所面對的地方自治或地方制度問題，做一個簡單的比較與說明。
貳、問題分析
2011年底，約莫12月中旬之後，日本的地方自治改革，興起了些討論主題，如期待「大阪都構想」，希望藉由「府と市の二重行政の解消」解決大阪府知事と大阪市長有時意見不一致的問題。
再如，也有提倡「中京都」的論調，希望將愛知縣與名古屋市合併（愛知県と名古屋市が合体する「中京都」）；或是，出現「新潟州」的構想，主張「新潟県と新潟市を合併」。簡單的說，縣市合併可以說是目前日本地方學界的主流思維（理由是：一方で政令市長会議は、新たな大都市制度「特別自治市」の創設を掲げる。県との分担が不明確な構造を改め、地方事務を一元的に担える中枢都市だ。県と政令市の二重行政解消は全国共通の課題だが、捉え方には大きな温度差がある。）。
另外，地方合作聯盟的倡議，現階段在日本仍是地方自治的主流，甚至還希望可以出現區域性的地方政黨（例如：６県の地方議員らでつくる「東北州政治家連盟」は、地域主権型道州制の実現を目的とする地域政党「新生東北州の会」の設立へ活動を本格化させている）。
不僅如此，日本的地方制度調查會，最近也推出幾項訴求，尤其是以擴大地方性公民投票的實踐可能為主（亦即：住民投票の法制化と直接請求の対象の拡大），目的就是希望「住民の意向を自治運営に反映させる」，以作為監督地方議會與地方行政首長的利器。
當然，地方制度調查會也還有些額外的訴求，如認為：住民の自治参加の仕組みを充実させることが、分権を進める大前提である。首長や議会が、国から権限や財源の移譲を求める一方で、住民の権利を広げる道を断つのでは理解は得られない。總之，當今的日本認為：地方自治法の改正は、国の改正案の先を行き、自ら住民の声を積極的に反映させる意識がなければ、分権後の地域の運営を安心して任せられない。
從日本地方自治或地方制度的改革經驗與訴求來看，其實與台灣在這幾年以來的發展狀況頗為類似。例如，近幾年台灣也推動了縣市合併，在原有的北高兩市之外，除台北市不動之外，也出現了新四都（新北市、台中市、台南市，以及高雄市），甚至也有所謂的準直轄市（目前人口達200萬以上的桃園縣，為準用直轄市規定之縣）。
同理，主張區域合作或區域聯盟，在最近幾年的台灣也是熱門的議題，既在地方制度法增訂了第24-1、第24-2、第24-3等條文，也有更為明顯的雙北合作協議（台北市、新北市的合作），或是南二都的加強合作等等表現。
於此同時，地方分權的繼續推動、尊重住民自治的意願，也成為現階段台灣地方自治的特質。舉例來說，行政院農委會雖然有意催生專責動物保護司處，但是中央只主管動物保護法令，其所需要的執行能力，還是得分權並歸於地方政府所有。
實際上，這也是世界各國的發展趨勢，更是上述的日本經驗可以提供的省思，那就是「中央領航、地方划槳」，中央政府要做的事，單就動物保護規範而言，應該是去規範寵物殯葬執照許可等政策法令，並應授權多由地方政府擬定管理自治條例的方式辦理，以為因地制宜。例如，就寵物貓狗而言，決議除屍體焚化設施應由中央的環保法令統一予以規範外，現階段寵物骨灰存放設施之興辦或管理，也需要考慮到因城鄉差距甚大的問題，而由各地方政府自行視需求以制定地方自治條例方式辦理較為宜。
再如，以社會秩序維護法因「罰娼不罰嫖」違憲而修正後的條文規定觀之，立法院通過馬政府、行政院版的「性交易專區」（或稱性產業專區）的修正條文，允許各直轄市或縣市得設立性交易專區（性產業專區），但專區外娼嫖皆罰，以取代原先違憲的舊法。
此次修正的爭議點，當然很多。但如以「中央領航、地方划槳」的地方分權角度觀之，新法推出「性專區」的構想，某種程度而言，也算是有條件的「因地制宜」。只是，性產業專區果爾設置後，除了鄰避效應的地方抗爭外，其背後所涉及的人蛇集團、黑道金權利益，以及對性工作者的剝削也可能相對愈形嚴重，如何配套，未必是地方政府所能承載的特殊任務。另無論如何，此類事務的決定，如得以「住民の意向を自治運営に反映させる」，亦即推動地方公民投票的話，或許才是「住民自治」的具體實現。
另外，再回到縣市合併改制為直轄市，或縣市單獨改制為直轄市的議題來說，它當然是廣域行政的解決方案之一，比起直轄市、縣市之間的合作關係，更為緊密。但合併改制或單獨改制期間，原鄉鎮市公所也改制為區公所後，組織、功能、業務與權限，還有施政績效上的表現，卻往往不如原有的鄉鎮市公所，也引起不少的討論。
例如，地方自治學者紀俊臣教授，在2011年12月9日，投書台灣的中國時報專欄文章：「區公所為何不如鎮公所？」一文，即指出：區公所為何不能達到如鄉鎮市公所時代的服務績效？其關鍵的原因，在於區改制係直轄市的必要條件之一，但政府制度仍須宜有因地、因時制宜的「權變」考量，包括：
第一、區公所的法定職權宜予法制化。地方制度法固然只限於地方自治團體的職能設定，但地方制度法所授權的「地方行政機關組織準則」，係中央的法規命令，依地方制度法規定，直轄市政府自須遵守，以符行政程序法依法行政原則之貫徹執行。因之，關於區公所在其他行政法制未即配合賦予：「其主管機關，在鄉鎮市區為鄉鎮市區公所」前，可暫由該組織準則為準據性之規定，以使區公所不再僅是直轄市政府的授權性派出機關而已。也就是說，寄教授期待在區公所有明定的「法定職權」後，可以有機會恢復往日的部份雄風，不至於是一蹶不振的軟腳蝦。
第二、區公所的預算編製宜有最低需求額。紀教授認為，由於縣市及鄉鎮市以往皆依最低需求額編製年度預算，致使鄉鎮市能有必要的軟、硬體建設投資，以展現地方特色；但在改制區公所後，直轄市本身即無最低需求額的設定，更遑論區公所有此機制設計。因之，區公所的年度預算本身起伏很大，對軟、硬體的「投資預算」，更可能因局處的「大權在握」，而致可有可無。他認為如只知成就局處，而不知成就市政與區政，將無法展現直轄市長重視基層區政，關懷直轄市內各區特色的旨趣。
整體而言，紀教授認為區公所在直轄市的法律定位，仍有檢討的餘地，如能再度強化區政體制之機能，相信應可有效提升區公所的服務績效，以為基層民眾建立服務新里程。
最後，「住民自治」（住民の意向を自治運営に反映させる），還是目前台灣比不上日本的地方，蓋今年後半年由馬祖民間人士所提出的「馬祖是否要設置觀光度假區附設觀光賭場」之地方公民投票，雖獲「連江縣公民投票審議委員會」通過，及獲行政院核定屬地方自治事項得以辦理地方性公投，但卻因縣選委會遲遲未收到連署書（或連署書分數，依然不足），以致相關事前的行政作業連帶延宕，確定無法趕在總統大選之前進行該縣的第一次地方性公投。
如此一來，假如未來該「馬祖是否要設置觀光度假區附設觀光賭場」之地方公民投票，縱使可以正式成案而辦理地方性公民投票的話，如因為未和總統選舉、立委選舉合併投票，即使依離島建設條例的規定，其公民投票的通過或否決的門檻遠低於公民投票法，也會因參與投票比率過低，而備受質疑，這則是台灣在推動「住民自治」的過程中，仍須克服的問題之一。
叁、結論建議
總的來說，由上述的比較與說明可知：
首先，日本在2011年的後半年，地方自治或地方制度改革聚焦關心的重點，包括：「大阪都構想」，希望藉由「府と市の二重行政の解消」解決大阪府知事と大阪市長有時意見不一致的問題；也有提倡「中京都」的論調，希望將愛知縣與名古屋市合併（愛知県と名古屋市が合体する「中京都」）；或是，出現「新潟州」的構想，主張「新潟県と新潟市を合併」。甚至，還有地方合作聯盟、區域性政黨的各項倡議，並特別關地方性公民投票的實踐可能（亦即：住民投票の法制化と直接請求の対象の拡大），目的就是希望「住民の意向を自治運営に反映させる」，期以作為監督地方議會與地方行政首長的利器。
其次，就台灣的發展經驗來說，和最近的日本頗為類似，也有縣市合併改制為直轄市的問題；當然，也有主張區域合作或區域聯盟的論調，持續在發酵與進行中。但是，目前台灣較弱的地方是，儘管有「中央領航、地方划槳」的思維，惟有時候中央政府特別依法律授權地方政府決定重要的地方政務，卻是出自於「卸責」（反之，是要地方協助中央「扛責」而已），例如「性專區」授權由地方自治團體自行決定即屬冰山一角。
最後，「住民自治」（住民の意向を自治運営に反映させる），還是目前台灣比不上日本的地方，也是台灣有待努力的地方，否則離真正的「住民自治」，還是有段路要走。
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