科技專業的自治事項之檢討—以食品禁藥與毒性物質的管制為例
陳朝建/新台灣國策智庫
壹、問題背景
首先，近來主管機關抽檢國小的營養午餐，發現食材中的CAS肉品，驗出含有食品禁藥的「脫氧羥四環黴素」。理論上，食品衛生之管制固然涉及中央主管機關的權責，但直轄市或縣市得否另定自治條例加以規範，則非無討論的空間。亦即，食品禁藥的檢驗如「脫氧羥四環黴素」之調查確認與取締裁罰等事項是否為地方自治事項？地方自治團體可否另行制定自治條例相繩？皆屬值得討論的課題。
其次，雲林六輕又發生大火了，出現「環保署長、雲林縣長互槓」的新聞報導，環保署認為「六輕工業區毒性化學物質管制污染稽巡查及防災計畫」屬地方自治事項的權責範圍，應由地方政府負責污染源管制污染稽查事項，包括毒性化學物質等之事項的裁處，且近年財政收支劃分法修正後，中央已不編該列該等事項之經費補助地方政府，故作為自治事項，地方政府應自行編列相關經費；但雲林縣長則認為該縣提出六輕廠區毒性物質監測計畫，擬向環保署爭取八百萬元的補助，環保署卻不予補助，導致該等事項無法處理以致六輕意外頻傳。
就中，上開問題的關鍵在於，污染源管制污染稽查事項是否為自治事項？自治事項的經費該如何負擔之？也就是說，環保署認為前述之計畫所提內容係屬地方自治事項，應由地方政府負責轄區內之防災與稽查經費，亦即應由直轄市、縣市政府自行編列預算執行，與中央是否補助無關，是否言之成理？
其三，近期另項類似的案例則如環保署於2009年辦理「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫」時，即經查證並於該年11月間確認台塑仁武廠之土壤及地下水已遭受嚴重污染，擬予裁罰。亦即，環保署認定台塑公司對於已疏漏之污染未通報且未全面採取緊急應變措施，已導致造成地下水污染，係違反水污染防治法（水污法）第28條規定，故另外援引行政罰法第18條第2項規定，就裁處罰鍰之金額於違反義務所得利益之範圍內予以加重。對於本案，高雄市政府則於2011年4月29日召開「台灣塑膠工業股份有限公司仁武廠土壤及地下水污染擴散及整治」專家小組第九次會議，審查通過「台塑仁武廠土壤及地下水污染整治場址污染整治計畫」，因而建立不當利得之計算基準，初步核算裁罰處分（罰鍰）之金額約八千餘萬。
問題在於，該等涉及科技專業之事項如為自治事項來說（包括前述的食品禁藥如「脫氧羥四環黴素」之調查確認與取締裁罰、污染源管制污染稽查事項，包括毒性化學物質等之事項的裁處，以及地下水含氯有機溶劑污染之調查與裁罰等事項），地方政府是否做得來？如果做不來，又該如何處理？
貳、問題分析
一、自治事項的確認
依地方制度法之規定，自治事項是指地方自治團體依憲法或地方制度法之規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。基此，某事項是否為自治事項，可以從憲法或地方制度法之規定予以檢視，或是從各該專業法律之規定加以判斷：
（一）就地方制度法之規定而言，衛生管理之事項、災害防救的規劃及執行之事項，或是環境保護之事項，確實為直轄市或縣市之自治事項（可參照地方制度法第18條、第19條）。亦即，前述的食品禁藥如「脫氧羥四環黴素」之調查確認與取締裁罰、污染源管制污染稽查事項，包括毒性化學物質等之事項的裁處，以及地下水含氯有機溶劑污染之調查與裁罰等事項，如依地方制度法規定觀之，係屬於自治事項的範疇。
（二）就各該專業法律之規定來說，前述各案可以略述如後：
1.依食品衛生管理法等專業法規之規定，食品的衛生安全及品質之標準（如動物用藥安全容許量），係由中央主管機關定之，但直轄市、縣市主管機則關應抽查食品業者之作業衛生及紀錄；必要時，並應抽樣檢驗及查扣紀錄。就此而言，前述的食品禁藥如「脫氧羥四環黴素」之調查確認與取締裁罰，亦屬於直轄市或縣市的自治事項。
2.依毒性化學物質管理法等專業法規之規定，該類事項之主管機關在中央為行政院環境保護署（即環保署）；在直轄市為直轄市政府、在縣市則為縣市政府。且直轄市、縣市主管機關對於毒性化學物質之危害預防及應變計畫或運送危害預防及應變計畫，係由地方政府研訂之後報中央主管機關備查。依此，前述「六輕工業區毒性化學物質管制污染稽巡查及防災計畫」屬地方自治事項的權責範圍，仍應由地方政府負責污染源管制污染稽查事項，包括毒性化學物質等之事項的裁處，這樣的說法並不算錯。
3.另依土壤及地下水污染整治法等專業法規規定觀之，該類事項之主管機關在中央亦為環保署；在直轄市為直轄市政府、在縣市仍是縣市政府。同時，命污染行為人（如台灣塑膠工業股份有限公司）停止作為、停業、部分或全部停工，以及裁罰之事項，確實也是直轄市或縣市政府的自治權責。
二、問題是：地方政府是否做得來？如果做不來，又該如何處理？
前述各案所涉及科技專業之事項如經上開分析，而已確定為自治事項（即包括前述的食品禁藥如「脫氧羥四環黴素」之調查確認與取締裁罰、污染源管制污染稽查事項，包括毒性化學物質等之事項的裁處，以及地下水含氯有機溶劑污染之調查與裁罰等事項），則地方政府是否做得來？如果做不來，又該如何處理？復可分成以下幾點予以說明：
（一）公私部門夥伴協力：亦即，必須善用政府以外的民間力量，例如食品衛生檢驗委託辦法即規定，食品衛生檢驗得由主管機關委託檢驗機構、學術團體或研究機構辦理之。因此，前述的食品禁藥如「脫氧羥四環黴素」之調查確認與取締裁罰，就「脫氧羥四環黴素」之調查確認來說，直轄市或縣市政府得委託檢驗機構、學術團體或研究機構辦理之，不盡然需要親力親為。再者，既然主管機關抽檢國小的營養午餐（或日後另經由檢驗機構、學術團體或研究機構的檢驗），發現食材中的CAS肉品，驗出含有食品禁藥的「脫氧羥四環黴素」，儘管食品衛生之管制固然涉及中央主管機關的權責，但直轄市或縣市仍得另行制定自治條例加以規範，亦屬當然（不過須受地方制度法第26條相關規定之限制）。同理，毒性化學或其他環境汙染之調查一節，亦同。
（二）中央地方夥伴協力：雖然毒性化學物質管理法規定，中央主管機關之主管事項如全國性毒性化學物質管理政策、方案及計畫之策訂，或直轄市或縣市毒性化學物質管理之監督、輔導及核定等事項。但是，涉及有關機關間、二縣市以上、直轄市與縣市或二直轄市間毒性化學物質管理之協調，仍屬於中央主管機關的權責。又即使毒性化學物質管理法另規定直轄市、縣市主管機關之主管事項如轄內毒性化學物質管理之實施方案與計畫之規劃及執行，亦及於毒性化學物質管理法規之執行與轄內毒性化學物質管理自治法規之制（訂）定、釋示及執行。但是，地方制度法第76條也規定，直轄市、縣市等地方政府依法應作為而不作為之事項，如導致嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作，其適於代行處理者，亦得分別由行政院或中央各該主管機關命其於一定期限內為之；逾時仍不作為者，得代行處理（且情況急迫時，仍得逕予代行處理），即賦予中央地方夥伴協力之空間。
（三）至於，自治事項的經費該如何負擔的問題，如依地方制度法之規定觀之，直轄市、縣市等地方政府辦理其自治事項，應就其自有財源優先編列預算支應之（可參照地方制度法第70條之規定）。但是，地方制度法亦依憲法規定之意旨，另外明定各上級政府為謀地方均衡發展，對於財力較差之地方政府應酌予補助（可參照地方制度法第69條之規定）；而財政收支劃分法、中央對直轄市及縣市政府補助辦法等，也有類似的規定。其中，中央對直轄市及縣市政府補助辦法（含相關附表）更規定，直轄市或縣市等地方政府可以向行政院環境保護署提出加強地方環保設施及專案性計畫，除台北市的財政級次列為第一級而不受環保署的該類補助外，均由行政院環境保護署酌予補助之，從而環保署是否可以對前述雲林縣政府所提之「六輕工業區毒性化學物質管制污染稽巡查及防災計畫」的專案性計畫不予補助或拒絕補助，則非無疑義！
參、政策建議
經由前述的分析可知：
一、前述的食品禁藥如「脫氧羥四環黴素」之調查確認與取締裁罰、污染源管制污染稽查事項，包括毒性化學物質等之事項的裁處，以及地下水含氯有機溶劑污染之調查與裁罰等事項，無論是依憲法或地方制度法之規定觀之，抑或另就各該專業法律規定而言，均屬於直轄市或縣市等地方政府的自治事項。因此，環保署所指「六輕工業區毒性化學物質管制污染稽巡查及防災計畫」係屬地方自治事項的權責範圍，應由地方政府負責污染源管制污染稽查事項之說，並無違誤。
二、然而，縱使前述的食品禁藥如「脫氧羥四環黴素」之調查確認與取締裁罰、污染源管制污染稽查事項，包括毒性化學物質等之事項的裁處，以及地下水含氯有機溶劑污染之調查與裁罰等事項均界定為地方自治事項，理論上，地方政府辦理其自治事項，應就其自有財源優先編列預算支應之；惟直轄市或縣市政府辦理此類事項，經費如有不足，並依法提出加強地方環保設施及專案性計畫者（如上述之「六輕工業區毒性化學物質管制污染稽巡查及防災計畫」），則環保署所謂不予補助或拒絕補助之說，則與現行法令規範未符。
三、最後，就該等涉及科技專業之事項如為自治事項來說（包括前述的食品禁藥如「脫氧羥四環黴素」之調查確認與取締裁罰、污染源管制污染稽查事項，包括毒性化學物質等之事項的裁處，以及地下水含氯有機溶劑污染之調查與裁罰等事項），地方政府是否做得來？如果做不來，又該如何處理？則必須善用公私部門夥伴協力、中央地方夥伴協力的府際治理力量，包括業務外包給民間性質的檢驗機構、學術團體或研究機構辦理相關的檢驗，甚或考慮由中央代行處理，或是重新界定為中央與地方之共同辦理事項，亦非不可（另可參照司法院大法官釋字第550號解釋之說明）。
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