法學教室：大學自治的意義與挑戰
陳誠老師
司法院大法官釋字第684號解釋作成之後，該號解釋之內容與相關見解，就很容易是國家考試相關考科的試題來源，例如：何謂大學自治？公私立大學與大學生的法律關係定位為何？另外，大學生受到退學處分或記過、申誡處分都可以提起訴願或行政訴訟嗎？又提起訴願之前，須否經過訴願先行程序？
考古題型提示： 如律師司法官的試題曾出現，最高法院80台上2855民事判決：「國立台灣大學與其學生之關係，為管理與服從、教學與學習之特別權力關係，不屬普通法院審判範圍」，試問依我國目前實務之見解： （一）該校學生有無其他法律救濟途徑？若有，如何請求救濟？ （二）私立大學與其學生之關係，是否與上述情形相同？理由何在？ 再如，政治大學法律研究所的試題是，國立大學學生某乙因考試作弊，被校方勒令退學。某乙不服，向學校提起申訴，同時申請停止執行。惟恐仍有不足，復分頭向教育部及台北高等行政法院依訴願法及行政訴訟法之相關規定，申請或聲請停止執行。請由行政法之角度（包括何謂大學自治？公私立大學與大學生的法律關係定位為何？另外，大學生受到退學處分或記過、申誡處分都可以提起訴願或行政訴訟嗎？又提起訴願之前，須否經過訴願先行程序？等）分析本案。 |
一、大學自治的意義
何謂大學自治？實際上，我國憲法並沒有所謂的「大學自治」一詞，它是源自於我國憲法第11條關於講學自由之規定而來的法律概念或學術名詞，但司法院大法官卻認為憲法第11條所規範的講學自由，已及於公私立大學的學術自由之制度性保障；復認為就各大學教育而言，所謂的大學自治應包含研究自由、教學自由及學習自由等重要事項的保障（釋字第380號、第450號與第563號解釋參照）。
二、大學自治的範圍
深究其實，我國憲法第162條僅規定：「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家監督。」但是，如果大學自治受上開憲法之制度性保障的話，則國家（如教育部代表國家）對於大學自治之監督，已屬於重要事項，自應以法律定之，而不得僅以法規命令或行政規則定之；亦即，就大學自治與大學自治監督的規範而言，應於法律規定範圍內為之，且亦須受憲法第23條之法律保留原則或比例原則之拘束。基此，大學法第1條即規定：「……大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權……」，使得國家對於大學之內部權限（自治權限）的行使範圍，包含研究自由、教學自由及學習自由等等事項，應給予高度的尊重，且僅得為適法監督，而不得及於適當監督，亦屬當然。
另就目前實務見解而言，所謂的大學自治，包括：（一）大學課程如何訂定，大學法未定有明文，然因其直接與教學、學習自由相關，亦屬學術之重要事項，自為大學自治之範圍，國家即不得任意限制之（釋字第380號解釋參照）；（二）國家的立法機關不得任意以法律強制大學設置特定之單位，以致於侵害大學之內部組織自主權（釋字第450號解釋參照）；（三）又大學為維持學術品質，健全學生人格發展，自有考核學生學業與品行之權責，故其依規定程序訂定有關章則，使成績未符一定標準或品行有重大偏差之學生予以退學處分，亦屬大學自治之範疇（釋字第382號與第563號解釋參照)。
重點提示： 憲法上的講學自由或學術自由，乃包括教學自由、受教育之自由權利以及學術研究之自由等，但具體言之，即以「大學自治」為代表。 整體而言，大學自治是受憲法「制度性保障」(institutionelle Garantie)的核心領域(Kernbereich)之一，它是指大學本身可具備公法人資格，準於教授治校、學生自治、課程自主與行政自主等原則，來決定各個大學的發展方向。因此，相關法律僅能以形成它、保護它的方式加以規劃，且對於其自治事項之核心領域不得以法律加以侵害。具體內涵，則如： （一）行政自主：乃類似於「地方自治」的「自治」，大學應自具備公法人，從而享有自己的行政權與立法權來形成自治大學的發展特色。是以，德國學理與實務作法均賦予大學公法上的營造物法人之資格，並以「校務基金」方式規劃大學的發展，而教育部僅能以「輔助性角色」來加以監督而已，即不得任意介入大學自治之核心領域。因此，大學法明定大學必須設置軍訓室當然違反憲法對於大學自治的核心保障。 （二）教授治校：乃指校務會議須由大學教授自主而成，決定大學政策。不惟如此，教授自治也包括學院自主、系所自主等，唯此等學院自主、系所自主等均須以學院、系所教授之共同參與而決定之。 （三）課程自主：乃基於憲法保障之「學術自由」延伸而來，重視大學教授之課程自主規劃之自由與學生選課之自由（前者謂「講學自由」；後者乃「學習自由」）。因此，早期的大學法甚且規定軍訓課為必修，則因其既非校務會議所決定，亦非教授自治所決定，而學生亦毫無選擇權可言，則當然亦有違反大學自治理念之可能。 （四）學生自治：至於學生自治意涵有四，首先學生享有學習自由權，其次為社團自治，其三則為校務決策參與權（但並非全部參與），其四為學生可以選舉學生會長、學生代表等校內參政權。以學生之學習自由而言，其與學校之關係雖亦受「特別法律關係」之拘束，但學生仍應有修課的選擇自由權。以社團自治來說，則比照大學自治之受校務行政之監督，為其監督準則亦為「輔助性監督」。 |
除此之外，所謂的大學自治尚包括公私立大學應有大學教師升等的自行決定之權。例如，各大學校、院、系所教師評審委員會（與教育部學術審議委員會相當），本於專業評量之原則，應選任各該專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查，將其結果報請教師評審委員會評議。但教師評審委員會除能提出具有專業學術依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性，否則即應尊重其判斷（釋字第462號解釋參照）。
三、大學自治的主體
又上開大學自治的主體，係以公私立大學為限，並不及於各級學校（如國立高中、國民中學或私立小學等等，尚無法主張大學自治）。其中，就公立大學而言，現階段在行政組織法上固為公法上的營造物（公營造物），但亦具備行政機關之地位（所謂行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織，可參照行政程序法第2條第2項之規定）。至於，私立大學雖為私法上的財團法人，但亦為受託行使公權力之個人或團體，故於委託行使公權力的範圍內，仍視為行政機關（行政程序法第2條第3項規定參照）。
詳言之，釋字第382號曾提及，公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關（即行政機關）之地位，而私立學校係依教育法規經主管教育行政機關許可設立並製發印信授權使用，在實施教育之範圍內，有錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書等權限，係屬由法律在特定範圍內授與行使公權力之教育機構，於處理上述事項時亦具有與機關相當之地位（即私立學校為受託行使公權力之團體或個人，與行政機關相當）。
四、公私立大學與學生的法律關係
至於，公私立大學與學生的法律關係，傳統見解為特別權力關係，但實則以蛻變為特別法律關係。
重點提示—特別權力關係與特別法律關係： 所謂特別權力關係，係指行政主體對特定人民有更多的統治力量，並得藉由內部規則課予特定人民更多的權利義務之對應關係，如依學界通說，其特徵有五： （一）當事人與行政主體之地位不對等。 （二）行政主體之相對人的義務不確定。即特別權力關係之相對人，其義務無確定分量，係概括性地服從於行政主體的規定與指令。 （三）行政主體對特定人有特別規則之拘束權，如行政主體或營造物得另訂定特別規則拘束相對人，且無須法律授權，另公權力如對屬於特別權力關係的相對人者，亦得在無法律明確授權的情況下，限制其原本立於一般國民所享有之權利。 （四）行政主體有懲戒權。也就是說，行政主體之公權力擁有概括之支配權（包括命令權、懲戒權）對違反義務者，得加以懲罰。 （五）相對人如有不服，不得爭訟。傳統的特別權力關係，強調有關特別權力關係事項，相對人既不得提起民事訴訟，亦不能提起行政爭訟以資救濟。亦即，特別權力關係得不受司法審查。 但是，釋字第380號、第382號、第450號、第563號與第684號解釋做成之後，關於學生與公私立大學之間的特別權力關係，業明確轉為特別法律關係。其與傳統特別權力關係的主要差異在於：（一）特別權力關係的範圍不斷縮小，如涉及基本權利之限制者，仍應有法律之依據；（二）相對人如有不服，不得爭訟全面轉變為均得提起行政爭訟（申訴、訴願與行政訴訟）。 |
尤其是，釋字第684號解釋作成之後，公私立大學與學生的法律關係，應為特別法律關係而非特別權力關係，因為該號解釋之理由書已認為：
……人民之訴願權及訴訟權為憲法第十六條所保障。人民於其權利遭受公權力侵害時，得循法定程序提起行政爭訟，俾其權利獲得適當之救濟（本院釋字第四一八號、第六六七號解釋參照），而此項救濟權利，不得僅因身分之不同而予以剝奪。本院釋字第三八二號解釋就人民因學生身分受學校之處分得否提起行政爭訟之問題，認為應就其處分內容分別論斷，凡依有關學籍規則或懲處規定，對學生所為退學或類此之處分行為，足以改變其學生身分及損害其受教育之機會時，因已對人民憲法上受教育之權利有重大影響，即應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分，而得提起行政爭訟。至於學生所受處分係為維持學校秩序、實現教育目的所必要，且未侵害其受教育之權利者（例如記過、申誡等處分），則除循學校內部申訴途徑謀求救濟外，尚無許其提起行政爭訟之餘地。惟大學為實現研究學術及培育人才之教育目的或維持學校秩序，對學生所為行政處分或其他公權力措施，如侵害學生受教育權或其他基本權利，即使非屬退學或類此之處分，本於憲法第十六條有權利即有救濟之意旨，仍應許權利受侵害之學生提起行政爭訟，無特別限制之必要。在此範圍內，本院釋字第三八二號解釋應予變更……
整體而言，公私立大學與學生之間的法律關係，已回復至特別法律關係（而不再是所謂的特別權力關係），且與一般法律關係幾無二致（故受任何處分之大學生於用盡校內申訴途徑，皆可提起訴願及行政訴訟，與國立高中、國民中小學或私立中小學的學生明顯不同）；除此之外，公私立大學與學生之間的法律關係，亦應受現代法治國家之法律原則，例如正當法律程序原則之保障。
重點提示： 其中，所謂的用盡內申訴途徑即是「訴願先行程序」的表現。整體而言，訴願先行程序之設計，係針對行政所為中較為科技性、專業性（或具判斷餘地特質者），甚或是大量同總類之行政處分表示不服者，依各該專業法律之規定，另要求相對人在向原處分之上級機關提起訴願前，須另向原行政處分機關請求救濟的制度。從而，若不服原處分機關之「訴願先行程序」的決定者，始得另依訴願法提起訴願、依行政訴訟法提起行政訴訟；猶如行政訴訟中撤銷之訴與課予義務之訴所採之「訴願前置程序」，而由於其係表現在提起訴願之前，故稱為「訴願先行程序」。 比較特別的是，「訴願先行程序」與「原處分機關之自我省察程序」不盡然相同。因為前者「訴願先行程序」是在立法者以法律規定的救濟方式，另增設先行程序，使訴願人須先向原處分機關踐行先行程序後，如仍有不符，始得進入訴願程序，在訴願階段中，原處分機關得依法再重行審查（即自我省察）；亦即，訴願法第58 條第1 項所規定之「原處分機關之自我省察程序」性質上與「訴願先行程序」不同，此係訴願法第58 條第1 項所規定的程序仍屬「訴願的一部份」，而非「訴願之前的程序」。 |
五、大學自治的下一波挑戰
必須注意的是，依行政程序法第2條第2項及其第6款之規定，學校或其他教育機構為達成教育目的之內部程序行為，除法律有特別規定外，得不適用行政程序法之行政程序的規定。
基此，包括各公私立大學在內的各級公私立學校，如依有關學籍規則或懲處規定，對學生所為退學或類此之處分行為（例如開除學籍之處分），足以改變其學生身分及損害其受教育之機會，此類處分行為應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分，並已對人民憲法上受教育之權利有重大影響，故仍有行政程序法之行政程序適用的餘地，進而有正當法律程序原則適用之必要。
詳言之，各級公私立學校對於之免職處分或開除學籍之處分既係限制憲法或法律保障學生之學習自由之權利，自應踐行必要的正當法律程序（如應適用行政程序法的行政程序），諸如作成處分之前應經各級公私立學校內部組成立場公正之委員會決議，處分之前並應給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間及受理機關等，設立相關制度予以保障。
但備受質疑的是，如學生所受各級公私立學校之處分係為維持學校秩序、實現教育目的所必要，且仍未侵害其受教育之基本權利者（如記過、申誡等處分），則依行政程序法第2條第2項之規定，僅屬於學校或其他教育機構為達成教育目的之內部程序行為，除法律或法律授權之法規有特別規定外，得不適用行政程序法之行政程序的相關規定。實際上，單就此點而言，自將成為大學自治的下一波挑戰之標的。
蓋記過或申誡等處分就算是內部措施，在公私立大學之部分，受處分之學生仍得提起行政爭訟以資救濟（釋字第684號解釋參照，但公私立大學以外的其他各級公私立學校之內部措施尚無法據以爭訟，特此敘明），如果還可以不適用行政程序法的法定程序，恐將與行政程序法係具有確保行政程序公正性之救濟替代的功能有所牴觸。亦即，如適用行政程序法之行政程序者，反可藉由事前之程序保障而減少事後之救濟途徑，故焉有得不適用行政程序，卻仍得提起行政爭訟以資救濟之理？
簡單的說，單以公私立大學為例，亦須將其學校內的記過或申誡等處分或內部措施等行政程序予以依法完備規劃與執行，始符合正當法律程序之基本要求，也唯有如此，才能夠真正地的落實大學生之權利保障。基此，即使是學校或其他教育機構為達成教育目的之內部措施，仍必須給予學生陳述意見之權，以及事後的申訴或行政爭訟途徑，才是法治國家的應有表現（亦即，日後修法或藉由司法院大法官之解釋再度限縮政程序法第2條第2項的適用範圍，確實仍有其必要）。
重點提示： 民國100年1月31日教育部即發布新聞稿（新聞稿標題是：教育部針對司法院大法官釋字第684號解釋對大專院校之衝擊與因應，建請各校妥慎因應並尊重學生救濟權利保障），明確就釋字第684號解釋之影響與衝擊做若干說明（值得準備國家考試之學員予以注意），其主要說明的內容是： （一）司法院大法官會議於100年1月17日公布釋字第684號解釋，該號解釋實質意涵為徹底揚棄特別權力關係，將學生提起行政爭訟範圍由身分關係，擴及至學生之學習權、言論自由權、平等權、人格發展權、財產權等憲法上基本權利，而非僅教育權。 （二）第684號解釋文強調「受理行政爭訟之機關審理大學學生提起行政爭訟事件，應本於維護大學自治之原則，對大學之專業判斷予以適度之尊重」。因此，教育部將就「大學專業判斷」、「學生受教權」及「其他基本權利」之內涵或類型化，委託法律學者專家參考國立大學協進會、私立大學協進會、私立技專校院協進會所提供之校園實務案例後，擬定大學自治之原則範疇，並辦理研討會共同研商以形成共識，教育部亦將就各校所形成之共識，在不抵觸大學自治之原則下，提供處理學生事務之參考原則以供各校有所參酌。 （三）現階段，教育部將秉保障學生權利為首要之原則，儘速修正現行之「大學及專科學校學生申訴案處理原則」，俾符司法院大法官釋字第684號之意旨。 （四）未來教育部將就司法院大法官釋字第684號所造成之影響，檢討修正大學法是否應納入學生事務專章，以使人權觀念更根植於大學校園。 |
除此之外，國立成功大學法律學系主任許育典教授更在該號解釋作成之後，於2011年2月17日投書中國時報，專論為「準確理解釋字六八四號」，他所提出來的重點在於：
（一）憲法第十六條規定：「『人民』有請願、訴願及訴訟之權。」他認為，這裡的「人民」是指每一個人民，不可以將學生排除在外。在這個憲法規定下，學生本來就可以針對自己的權利被侵害，依法提起申訴、訴願及行政訴訟。釋字第684號解釋只是讓徘徊在特別權力關係的校園，重新回復到法治國家之內。
（二）其次，他認為賦予學生提起救濟的權利，確實可以促進大學建構落實學生權利的制度、組織或程序。例如，未來各學校很多校內委員會都會開放讓學生參與，納入學生意見；再如於學期開始前，亦須將成績的比例和配分清楚告訴學生；另為避免再次發生學生因成績問題槓上學校，將要求授課老師在課程大綱清楚寫下打分數的標準……等等。對此，許育典教授認為，大法官開放學生「提起救濟」之門的正面影響是，業藉由制度建構而產生放射作用，確實具備人民權利維護者的角色而真正感動人心。
（三）他認為針對大學學生救濟的問題而言，最核心的是其在大學校園內權利類型化的問題。具體來說，憲法第7條保障人民的平等權、憲法第10條保障人民的居住自由、第11條保障人民的言論、學術、著作、與出版自由……等，該等憲法保障的基本權，如何與大學生的生活進行聯結，則必須進一步類型化學生權利的內涵。舉例來說，不准張貼特定內容的海報，可能涉及言論自由；拒絕出借場地舉辦演講活動，可能涉及集會自由；不准設立某學生社團，可能涉及結社自由……等等。
（四）最後，他認為大學應強化學生申訴評議委員會功能。而且，學生申訴制度作為學生提起行政救濟的前階段程序，有過濾案件，避免行政救濟體系被案件壓垮的功能。因此，完備學生申訴制度的建構，是大學生救濟制度中，重要的一環。
