五都改制過程中的區公所業務該如何調整？以及調整過程中，又會遇到哪些問題？該等問題又應如何解決？......等等基層政府的問題，也是五都改制作業的核心課題，謹將個人心得發抒如後......
五都改制的區公所業務調整問題
陳朝建/新台灣國策智庫
一、背景說明
根據報載，內政部長江宜樺認為五都改制之後初期必然有「陣痛期」或「磨合期」的問題，如民眾可能找不到適切的洽公處所（因為縣市局處整併的關係，辦理地址、電話或網站都重新調整等）；因此，江宜樺部長主張五都改制初期，直轄市政府或其所屬相關局處、區公所與里長等，都必須花較多的時間不斷告知民眾向何機關洽公、公務電話、局處精簡或合併等等事項。
就此問題來說，更早之前，前台北縣長周錫瑋在卸任前夕更斷言：「五都改制，至少亂一年」，甚至也有人預言將會亂個三、四年（約莫一屆左右）。主要的原因是，有關國立高中職、署立醫院的業務接辦，或是社團法人、農會等組織整併或監督等相關事務，仍有二至四年左右的緩衝期，雖不會立即發生問題，但也都令人擔憂。
不僅如此，原鄉鎮市的權利義務、資產負債等轉由直轄市政府概括承受之後，原鄉鎮市公所改為直轄市政府的派出機關，單就區公所之業務調整來說，也是隱藏著不少問題，而值得吾人加以注意。舉例來說，區公所的財政、預算（主計）等業務依法調整為直轄市政府所管轄，但原鄉鎮市之業務或給予民眾的社會福利措施等事項，必然處處「有縫」或「有洞」，以至於根本沒有辦法「無縫接軌」！
單以台中市的區公所來說，係包括原台中市的區公所，以及原台中縣的鄉鎮公所，但原鄉鎮市區公所的業務或社會福利措施本來就不一樣（實際上，其他的直轄市，如台南市、高雄市或新北市也都面臨類似的問題）。例如，昔日以來的豐原市公所是把道路回填工程或路燈養護業務交給該市公所之清潔隊負責，但其他原台中縣的鄉鎮市公所卻未必如此，如何整合確實就出現難題。
亦即，在新的台中市豐原區成立之後，由於豐原區公所並無預算權責，加諸理論上，依法該等道路回填工程或路燈養護等業務都應該回歸直轄市政府的工務或建設局處辦理，惟清潔隊業務則應回歸直轄市政府的環保局辦理，但五都改制初期，許多直轄市政府包括台中市政府在內，又希望原鄉鎮市公所改制為區公所後，相關業務暫不變動，則豐原區公所的清潔隊之預算與人力該如何配置，就令人難以想像了。
同理，再以新北市萬里區為例，原台北縣萬里鄉因為當地設有核電廠營運的關係，所以鄉公所有大筆的回饋金之財政收入，從而也有很多令人稱羨的社會福利措施，如依當地原有之自治條例或自治法規暨作業要點等項規定，生育補助一胎獎助三萬元等。
但是，當台北縣萬里鄉改制為新北市萬里區之後，因為原鄉鎮市的權利義務、資產負債等轉由直轄市政府概括承受，所以台電的回饋金將轉為新北市政府而非萬里區公所的財政收入，原萬里鄉的自治法規也當然廢止（除非另經核定，得繼續沿用兩年），如此一來，當地民眾生育補助一胎還有辦法給予獎助三萬元嗎？……類似的問題，就值得吾人加以分析了。
二、問題分析
（一）地方制度法第87-3條明定，縣市改制或與其他直轄市、縣市合併改制為直轄市者，原直轄市、縣市及鄉鎮市之機關（構）與學校人員、原有資產、負債及其他權利義務，由改制後之直轄市概括承受。基此，新設直轄市內的原鄉鎮市之資產負債或其他權利義務，係由新設直轄市概括承受之，且原鄉鎮市公所依法亦應改制為直轄市政府的各區之區公所（例如：經行政院核定的新北市政府組織規程第8條即規定，該市各區設區公所，區公所之組織規程另定之）。
亦即，總的來說，原鄉鎮市公所業從縣的所轄地方自治團體之代表機關依法轉為直轄市政府所屬派出機關（但在四年之內，部分區長的派任方式較為多元；未來則將依法全面改為具備文官資格的區長擔任之，除非另行修法）。但是，以台中市原有的區公所來說，係以下列課室與業務為主，如：
1.民政課：掌理自治行政、調解行政、教育、禮俗宗教、祭祀公業、選務、原住民族行政、客家事務行政，協辦警政、消防、環保、衛生、全民健保、慶典、地政及其他有關民政等事項。
2.社建課：掌理一般社政、社會福利、社會救助、社區發展、農林漁牧、工商財稅、糧政、土木工程、經濟動員、公用業務，協辦交通及其他有關社政、經建等事項。
3.兵役課：掌理徵集、編練、勤務、管理及其他有關兵役行政等事項。
4.行政室：掌理文書、庶務、出納、印信、法制、研考、國家賠償、便民服務及不屬其他課、室事項（儘管前項各課室與業務職掌之內容，除法令另有規定者外，必要時得依地方行政機關組織準則第8條之規定調整之；問題是，原台中縣區的鄉鎮市公所改制為區公所後，以前述的豐原區公所為例，初期要如何依相關法令讓清潔隊繼續辦理道路回填工程或路燈養護等業務？？）。
（二）實際上，台中市、台南市、高雄市的區公所業務（區政組織與業務）都比起新北市複雜許多，因為皆有縣市合併的磨合問題；但即使是新北市，固然相對於台中市、台南市、高雄市已經單純許多，但區公所的業務如何調整依舊問題重重。詳言之：
縣市單獨而非合併改制的新北市，原鄉鎮市公所依法亦改制為區公所，理論上，原鄉鎮市承辦的社會福利措施亦應由直轄市政府決定是否接手、是否繼續辦理，以及是否兼顧各區之間的公平性，從而得依法重新決定之。但是，就民眾（也就是地方居民）的角度來說，卻是所謂社會福利政策面臨停擺或跳票，再不然就是有所縮減甚或取消的「未蒙其利，先受其害」之問題。
茲舉前述的生育補助來說，除原萬里鄉的獎助金額最高之外，昔日以來各鄉鎮市公所之原補助金額就明顯不同，例如板橋市是4000元（且定名為產前篩檢金）、中和市是2000元（又規定需打預防針後，始得領取）、五股鄉是給2000元的提貨券（且定名為營養補給費），但有更多的鄉鎮公所從未給過此類津貼或有類似的社會福利措施；至於，原台北縣政府時代即統一補助兩萬元。果此，最直接的問題是，新北市政府要藉由核定公告的方式，讓原萬里鄉、板橋市、五股鄉、中和市等自治條例、自治規則或相關的作業規定，繼續過渡適用二年嗎？（因為地方制度法第87-2條明定，縣市改制或與其他直轄市、縣市合併改制為直轄市，原直轄市、縣市及鄉鎮市自治法規應由改制後之直轄市政府廢止之；其有繼續適用之必要者，得經改制後之直轄市政府核定公告後，繼續適用二年。）
類似的問題相當多，例如再以老人重陽津貼為例，汐止市時代，老人三節獎金各兩千五，一年總計七千五；蘆洲市時代一次給五千汐止；其他原鄉鎮市時代或有不同，或給一千二，亦有給三千者，如今改制為新北市之後，新北市政府或各區公所要如何給？同理，原鄉鎮市公所時期所辦理的居民保險，保障或賠償金額皆不同，單以意外死亡金額為例，土城市、五股鄉給六十萬，石碇鄉給五十萬、中和市則為二十萬、石門鄉也有十五萬，至於意外災害救助則從一萬元至二萬元不等，如今新北市府卻已下令各區公所停辦之。問題是，發生在2010年底以前的案件，通常是在2011年初才會提出申請，此時法源、預算都沒有了，但是事實發生日卻仍有此項法源、預算，給不給都將令各區公所極為困擾（畢竟尚有信賴保護原則之適用問題，或是過渡性法規繼續適用的問題必須考量）。
（三）原鄉鎮市民代表轉任區政諮詢委員之後，也要繼續諮詢或建議相關的社會福利措施，而該等建議終將涉及區公所（包括原鄉鎮市公所與新的區公所）業務的核心問題。
例如，對區政諮詢委員或各區的居民來說，他們或她們都會認為原鄉鎮市時代，許多鄉鎮市都有能力可以提供鄉鎮市民免費的接駁公車。以新北市的原二十九個鄉鎮市為例，多數鄉鎮市平均至少約有四條甚至多達十六條的免費接駁公車路線者，但是改制為新北市各區後，在民國99年（2010）年底就全部停駛之；隨後，新上路的新北市府交通局又公告將延後至2011年3月底才會停駛，但各區的免費接駁公車路線相當複雜，也涉及龐大的選舉利益或商業利益之問題，則4月底之後，是否繼續沿用，在在都考驗著新任直轄市長的政治智慧（當然，也包括各區區長、區政諮詢委員暨相關業者或選民之間的角力問題）。
（四）新的區政業務只能從「從做中學」並不斷調整（且台北市的現有經驗並沒有複製，因為五都改制不受直接影響者厥為台北市，其他各都的衝擊都很大，即使是新北市也不例外，遑論其他由縣市合併改制而新設的台中市、台南市或高雄市）。
舉例來說，以獨居老人送餐服務為例，以往的三重市係與民間業者合作且每天送兩餐；但原中和市、土城市等地也都有此類的送餐服務，餐費各地不等，一般一餐多達80元之譜，但新北市府考量預算配置問題預定將其價格調降至50元，民間業者是否願意繼續合作已是一項問題，老人餐飲內容也將從80元的品質調整為50元的品質，獨居老人是否可以接受？或50元的餐飲提供，是否足以滿足獨居老人的影響需求，都須要「從做中學」，進而日後再不斷調整之。
類似的問題，確實不勝枚舉，例如板橋市、中和市等鄉鎮市公所時代，有些公所每年中元節、農曆年之際，都會向行政院農委會爭取白米以贈送給低收入戶者，但白米的運送費則由鄉鎮市公所編列支付，惟新北市政府業已決定不再編列此項預算給各區公所，則未來各區公所若無法另籌財源（如善心人士捐贈用途的指定專用），此項業務自應停辦之。講白一點，有白米卻沒錢送（因無任何運送預算或經費），日後是否追加預算，將考驗新設直轄市政府的治理能力（包括如何鼓勵企業或民間認養運送費用等）。
當然，必須「從做中學」者還很多，如鶯歌鎮在每年清明節都會提供掃墓專車，並由清潔隊員定時協助墓園清理，往後自不再代勞；加上，新北市有一千多名的巡守隊員，過往亦由公所承辦保險，且部分公所還可以發放津貼給巡守隊員，未來是否繼續辦理，新北市府都還在評估之中。同理，民間社團的補助經費有時候是來自於鄉鎮市公所的預算經費，但鄉鎮市公所無此項預算經費後，民間社團的經費補助，無論是補助的申請程序或預算經費勢必也都會有一定的變數存在。
所以說，五都改制之後的初期必然有一段半年或數年之久的「陣痛期」或「磨合期」，且期間的各項問題都可能比任何主政者所想像的嚴重許多，單就區公所的業務調整問題來說，也不是任何民政或社政專業人士所能獨力解決的，其中所涉及的法規調整、預算經費、業務變更與人力配置等問題，都需要藉由「群策群力」的方式，在「陣痛期」或「磨合期」內想辦法解決之。
三、政策建議
前述的問題分析，說明了前台北縣長周錫瑋在卸任前夕的斷言：「五都改制，『至少』亂一年」，並非空穴來風；甚至，會「亂」個三、四年（約莫一屆左右）也是很正常的，尤其是在財政能力或償債能力較為薄弱的台南市、高雄市，該等問題將遠比新北市或台中市的問題嚴重許多。主要的原因是，單以五都改制後的區公所業務調整問題，都必須正視「財政為庶政之母」的真諦！（偏偏台南市的預算規模不大、負債比並不低；至於，高雄市的預算規模雖然不亞於台中市或新北市，但是負債比或償債壓力將使得該直轄市的運轉較為困難些）
再則原鄉鎮市的權利義務、資產負債等轉由直轄市政府概括承受之後，原鄉鎮市公所改為直轄市政府的派出機關，單就區公所之業務調整來說，也是隱藏著不少問題，而值得吾人加以注意。其中，該等問題並沒有任何辦理可以「立即解決」，必須藉由民政、社政、工務、環保、交通等等專業人士的「群策群力」共同解決，因為各項問題都可能比任何主政者所想像的嚴重許多，背後所涉及的法規調整、預算經費、業務變更與人力配置等問題，都極為複雜！
基此，建議直轄市政府的研考會甚或副市長以上的層級必須設置「改制作業推動小組」之類的過渡性組織，找一些既懂得自治法規，又清楚預算配置或問題爭點的專家學者來協助新設直轄市政府在「陣痛期」或「磨合期」內解決該等問題。
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