本篇法律政策分析之撰稿係筆者應某民間智庫之邀，指定就地方財政之特定議撰寫的政策分析稿件，有興趣者可以參考看看（順道可作為政府財政及預算的上課教材之用）......
中央概括承受直轄市債務，可行乎？
陳朝建/銘傳大學公共事務學系助理教授
一、背景說明
面對五都改制後的直轄市債務問題，日前台中市長胡志強建議可以考慮全部先由中央概括承受，讓直轄市從頭開始運作，亦即希望中央修改公共債務法而可以扛下五都既有的債務，他的理由是：
（一）五都正在蓄勢待發之際，卻背負極為沈重的債務壓力，如中央可以扛走債務的話，則新直轄市就「無債一身輕」，比較好做事；
（二）類似的構想，則如馬總統在台北市長任內所積欠中央的健保及勞保費般，且在馬掌握中央執政權力後，亦考慮轉由中央承擔此類的費用；
（三）單以台中市縣合併改制為新的台中直轄市之過程為例，也是將原台中縣的鄉鎮市之負債予以概括承受。同理，中央也應考慮將直轄市（原台中市、縣）的債務概括承受。
（四）中央償債能力比直轄市好，且五都的債務加起來最多僅為六千多億到八千億元之譜，對照於中央的既有債務約有十兆之多可謂小巫見大巫，如「多加這八千億的債務應該也沒差」（胡志強語）。
針對以上胡志強市長的見解或看法，即有些值得吾人討論的課題，諸如在公共債務法尚未修正通過之前，直轄市的既有債務應不應該或可不可以由中央概括承受？如果直轄市的既有債務由中央概括承受的話，那麼縣市、鄉鎮市的債務應不應該或可否亦由中央概括承受？不僅如此，如果要由中央概括承受地方債務確屬可行的話，則有哪些法律或法規應配套修正呢？實際上，凡此等問題，都值得吾人加以注意。
二、問題分析
面對五都改制之後的債務問題，如依行政院主計處、財政部等所公告的相關資料觀之，初步估算，台北市的債務餘額約為1600億元左右（如另依據學者楊重信的估算，台北市連同隱藏性負債在內，約為3000億元左右）；新北市的債務餘額約為1000億元左右；台中市的債務餘額則約為500億元左右；台南市的債務餘額約為600億元左右（如依據學者楊重信的估算，該市連同隱藏性負債在內，則約為800億元左右）；高雄市的債務餘額則至少在1600億元以上，負債問題是五都最嚴重者（且不若台北市的償債能力），單就上述數據來說，即足見五都的債務問題確實相當嚴重。
就此問題，筆者曾撰文指出五都財政壓力的真相令人極為憂心。因為，五都上路的第一天，五都的負債總額就已經超過5000億元。不僅如此，直轄市公務員的官職等級提升、組織編制擴增、權限業務也隨之增加，歲出規模勢必依法不斷暴增，但是迄今為止，許多直轄市的下年度預算都還沒有做好預算編製以及如期審議施行的工作。而且，五都首長就任後，有些直轄市又可能得面對史無前例的「暫定預算」（如預算追認通過前，要如何暫依前一年度的原縣市預算？）從而各都將出現跌跌撞撞的「巧婦難為無米之炊」的窘境，已經無法避免。
在此問題之外，如果財政收支劃分法、統籌分配款之分配辦法，以及補助辦法等重要法規又未如期修訂完成的話，「兩手一攤、口袋空空」將是直轄市長政見跳票的最佳藉口，例如朱立倫的「三環三線，任內實現」勢必重新讀成「三環三線，不會實現」！但反過來說，即使上述法規及時修訂，但公共債務法的配套措施，則是飲鴆止渴的擴大舉債空間，終將讓直轄市的財政紀律蕩然無存。尤其是，面對財政壓力極為沉重的各都，又必須和台北市一樣，逐步接管署立醫院、國立高中等業務，但即使中央依法同步將相關經費移撥給各都，但各都也未必能承受日後該類組織之人事退撫支出與日俱增的重擔。
可以想像的是，五大直轄市中，財政狀況不佳的若干都已經潛藏「地方政府倒閉」的危機或未爆彈，從而要如何取經借鏡美國加州橘郡或是日本北海道夕張市的地方財政重建經驗，確屬當務之急。 問題是，地方居民總是以為五都的財政是健康的（或是相較於縣市，或許是好很多的，其實不然），而中央主管部會或立委諸公們也都不敢提議「地方財政重整法案」（或引進地方政府「破產宣告、財政重整」的制度），那麼五都上路後，「有夢最美、希望破滅」也就有機會成真了！
當然，必須強調的是，由於列計基礎的不同，亦有依審計部之決算審定數予以推估者，認為迄1999年底為止，台北市的總負債至少為1666億元；新北市則至少有738億元；台中市至少約為719億元；台南市則至少有698億元；至於，高雄市則在1805億元以上負債的各種算法（但此項算法之列計基礎，仍未包括轄內原鄉鎮市之借款未償還餘額），所以五都的實際負債總額應該是在6000億元以上（也就是說，胡志強市長所言「多加這八千億的債務應該也沒差」並不離譜）。
承上所述，則如台中市長胡志強所言，五都正在蓄勢待發之際，卻背負極為沈重的債務壓力，根本無法好好做事，所以才會希望中央可以藉由公共債務法的修正，考慮轉由中央扛走所有直轄市的既定債務。但是，由於地方制度法第87-3條業明定，縣市改制或與其他直轄市、縣市合併改制為直轄市者，原直轄市、縣市及鄉鎮市之機關（構）與學校人員、原有資產、負債及其他權利義務，由改制後之直轄市概括承受。基此，胡志強市長的說法與期待如依現行法制，並不可行（除非修法並有相關的配套措施）！亦即：
（一）就法律可行性而言，既然地方制度法已經明定原縣市或鄉鎮市的負債由新改制之直轄市概括承受，則除非修改地方制度法或藉由公共債務法的修正，改規定直轄市的負債轉由中央概括承受（可參考以往的精省條例之作法）；否則，以法律可行性來說，胡志強市長的期待仍屬窒礙難行之說法。
（二）就政治可行性來說，如果擬修改相關法律由中央概括承受直轄市的既有債務，就會產生五都之外的十七縣市與兩百多個鄉鎮市立刻跟進動作，亦即希望比照直轄市模式辦理。因此，單就政治可行性而言，胡志強市長的期待在政治上未必可行（除非他串聯其他直轄市，甚或所有縣市、鄉鎮市的共襄盛舉）。遑論每年至9月之後，許多縣市或鄉鎮市就有現金流量不足、資金調度困難的現象，以至於公務員俸給或年終獎金延後發放。因此，果爾直轄市的負債轉由中央概括承受，縣市或鄉鎮市必然跟進此項要求！
（三）就經濟可行性或財政可行性來說，如果地方債務真由中央概括承受，則反將放任地方財政紀律蕩然無存，因為只要債務累積過多，就可以修法轉要求中央概括承受。不僅如此，中央的既有債務已約有十兆之多（蓋以99年度中央政府總預算數為例，一年以上未償債務餘額即有4.6兆元，占GNP的 35.2%。但如連同隱藏性負債在內，約莫13~14兆之間或以上），儘管「這八千億的債務」只是小巫見大巫，但如果真的再加上「這八千億的債務」，中央的債信評等或主權評等在國際上就會立刻被調降，進而影響台灣的匯率或外資進出，對經濟衝擊而言，將遠比財政上的衝擊更強。
（四）就地方自治的理念來說，直轄市對於自己的財政應該要「財政自我負責」、「財政自我平衡」（地方制度法第70條、第72條規定參照），以為財政紀律之必要，同時才算「自治」。否則如前所述，美國加州橘郡或是日本北海道夕張市的地方財政重建經驗也形同指出，地方的債務問題地方必須自行解決、在監督機關的規範下進行財政重建，而非由中央或州政府概括承受地方之債務。
反過來說，如果我國應是要創設舉世所無的新制度，即捨地方財政重建而不用，轉由中央概括承受地方債務的話，則就技術上的可行性來說，至少即有以下的法律或法規必須配套修正或立法：
（一）修正地方制度法，誠如前述，地方制度法第87-3條業明定，縣市改制或與其他直轄市、縣市合併改制為直轄市者，原直轄市、縣市及鄉鎮市之機關（構）與學校人員、原有資產、負債及其他權利義務，由改制後之直轄市概括承受。因此，如果擬由中央概括承受直轄市或其他地方自治團體的債務或借款的話，本法該條必須重新修正為：「民國98至99年期間，由縣市改制或與其他直轄市、縣市合併改制為直轄市者，原直轄市、縣市及鄉鎮市之機關（構）與學校人員、原有資產及其他權利義務，由改制後之直轄市概括承受。但負債則由行政院代表國家概括承受，相關事項另以法律定之」之類的規定。
（二）修正財政收支劃分法，本法是規定定中央與地方之間的財政收支權責與範圍的重要法律。就法律保留的立場而言，償還地方之債本與利息本屬地方收支的權責範圍，因此如果擬由中央概括承受直轄市或其他地方自治團體的債務或借款，恐怕亦涉及本法之修正（如制定特別條款加以宣示此項作為）。
（三）修正公共債務法，本法旨在規定中央與地方的債務額度與管理，故如果擬由中央概括承受直轄市或其他地方自治團體的債務或借款者，無論如何，皆涉及本法之修正（如必須具體且明確規定地方債務如何由中央概括承受，包括財產與債務之列冊、部分資產之同步移交、債務移交之盤點程序、相關作業規定如何訂定等事項）。
（四）制定地方財政重建法，又為避免中央概括承受地方債務之後，地方自治團體再度揮霍無度，而再度或不斷宣告破產或無力負荷等情事發生，吾人勢必防範於未然，援引美日地方財政重建法案之經驗，制定適合於台灣的地方財政重建法。不僅如此，即使不擬由中央概括承受地方的債務，現階段面對地方政府倒閉危機的可能發生，亦有需要制定地方財政重建法甚或中央或地方一體適用的財政重建法與其他的財政紀律法案！
（五）其他相關法規之配套，例如就預算法來說，依該法第96條之規定，地方政府還是需要自己適用的一套地方政府預算法；並可於該法內明定，中央概括承受地方債務的過渡期間或過渡性措施等事項。不僅如此，如果地方債務真的可以由中央概括承受，亦須修正統籌分配稅款的分配辦法與補助款的補助辦法，讓地方債務由中央概括承受者，依法減列統籌分配稅款與補助款……等等。
當然，如果真由中央概括承受地方之債務，亦得將上開必須配套之法令整合為一部特別法，如「直轄市改制後債務概括承受暫行條例」之類的法律，也可以是解決的主要方案。不過，在任何情況下，如果真由中央概括承受地方的債務，則國家的主權評等必然立刻被調降，影響所及，經濟成長亦將有一段很長的時間會受影響，且又違反地方財政自我負責、地方財政自我平衡的地方自治理念，實不可不慎！
三、政策建議
經過以上的問題分析，吾人可以確認，在公共債務法尚未修正通過之前，直轄市的既有債務並沒有辦法可以由中央概括承受，且地方的債務由中央概括承受的期待並不可行！
反過來說，如強行推動地方債務由中央概括承受的話，必須修正或制定相關的法規，諸如地方制度法、財政收支劃分法、公共債務法、預算法或其他相關的財政預算法規，再不然就是得以特別法的形式單獨為五都債務解套，且無論採何種措施，國家均必須面對主權評等調降的風險，並將嚴重損及地方自治的核心價值。
總而言之，對於中央概括承受直轄市債務是否可行的問題，建議政府或各政黨，應以堅持否定的立場為宜，不可貿然認同胡志強市長的說法或期待。最後，如果要幫地方財政的債務問題解套的話，撇開中央概括承受直轄市或其他地方自治團體債務的構想不論，現階段較為適切的方案是：
（一）擴大統籌分配稅款的分配基礎，讓直轄市或其他地方自治團體的財源可以再充實些；
（二）鼓勵地方自治團體開源節流，轉以開源節流作為評估給予更多統籌分配稅款或補助款的誘因設計，以強化地方的財政紀律並讓地方自己減少未償還的債務或借款餘額（亦即，「省五毛，給一塊」而非「要五毛，給一塊」！）。
（三）當然，上述的措施如仍無法解決地方債務的問題，那麼儘速制定地方財政重建法律可是必要的手段。
文章定位：
