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筆者昔日曾撰寫《地方制度法教室：鄉鎮改制為縣轄市有無實益？--以員林鎮提議改制為例》一文，就鄉鎮改制為縣轄市有無實益表示意見，今則再就此議題，另以楊梅鎮改制為楊梅市為例進行說明（故本文亦可稱為《地方制度法教室：鄉鎮改制為縣轄市有無實益？--以楊梅鎮擬改制楊梅市為例》）……


　　鄉、鎮或縣轄市，皆屬縣所轄的同級地方自治團體。所以，鄉、鎮改制為縣轄市，並非「升格」，此種改制僅屬「改名」罷了（例如，楊梅鎮擬改為楊梅市，宣稱是「升格」，實為「改名」）。但是，很多的地方精英或居民卻樂在其中，以為叫做「升格」，就可以帶來更多的地方財政、投入更多的建設或吸引更多的投資。

　　實際上，鄉或鎮改制為縣轄市之後，其結果僅是鄉民、鎮民改稱為市民，或是鄉長、鎮長改為市長，以及鄉民代表、鎮民代表改稱市民代表的「虛榮感」獲得提升而已，對於原鄉鎮公所之組織編制、預算規模、財政資源或建設需求等並不會有任何的改變。

　　首先，以楊梅鎮的「桃園縣楊梅鎮改制升格為縣轄市各種獎勵自治條例」來說，其立法目的揭示係為加速推動楊梅鎮設籍人口突破15萬人，達成改制「縣轄市」門檻，爭取財政稅收與組織編制的合理分配，以完成建設繁榮的新楊梅云云，其實是「自欺欺人」的。

　　因為，就縣轄市的成立要件來說，如依地方制度法之規定，人口聚居達十五萬人以上未滿五十萬人，且工商發達、自治財源充裕、交通便利及公共設施完全之地區，得設縣轄市。所以，當楊梅鎮的人口聚居達達十五萬人以上時，是可以經由鎮公所提請鎮民代表會通過，報桃園縣政府核定改制為楊梅市（坦白說，如前所述，僅更名為楊梅市）。正常的情況下，桃園縣政府應該不會不予核定，因為背後也有選票的考量之故。

　　但是，當楊梅鎮改為楊梅市之後，財政稅收與組織編制並不會因為改制為市而增加；詳言之，楊梅如順利為桃園縣第五個縣轄市（桃園市、中壢市、八德市、平鎮市之後的縣轄市），就財政稅收而言，沒有任何影響。因為單以縣政府核撥給各鄉鎮市的統籌分配稅款來說，係以土地面積及人口數為基準，跟楊梅改稱為市並無任何關聯，換句話說，楊梅的統籌分配稅款並不會因改為市而增加，其餘的各項補助款，亦同。

　　其次，楊梅鎮改為楊梅市，組織編制也不會因此增加，充其量僅課、室的組織設計可以再增加一個，因依地方行政機關組織準則之規定，鄉鎮市人口在十五萬人以上，未滿三十萬人者，不得超過十一課、室。惟必須強調的是，就算楊梅鎮不改為楊梅市，只要人口滿十五萬人以上，課、室的組織設計本來可以依法再增加一個，與是否改制為縣轄市無關！

　　不僅如此，所謂鄉鎮改制縣轄市除可以擴大原鄉鎮公所組織編制外，或是增加中央與縣之統籌分配款及相關稅課收入外，尤可配合各項區域計畫與非都市土地使用管制之規定，以擴展地方的公共設施或建設云云，也是「自欺欺人」的說法。

　　總的來說，未來楊梅鎮改為楊梅市之後，鎮民改稱市民的「自我滿足感」確實會獲得提升，但是相關的戶籍重編或身分資料重謄、門牌或路排的重新編定等事宜，就得先花筆錢予以「重寫」或「重編」；至於，原鎮公所的財源、組織或事權等並不會因改為市公所而有所改變（頂多只是縣政府消防局在當地的消防車輛之配置必須再增加幾輛罷了）。

---------------------2010年6月4日補載---------------------

　　楊梅鎮改為楊梅市，即使連桃園縣給所轄鄉（鎮、市）的縣統籌分配稅款，都不會比原楊梅鎮時代來得多。蓋依「桃園縣縣統籌分配稅款分配辦法」之規定，桃園縣的縣統籌分配稅款來源是以地價稅、房屋稅與契稅為主，除10%為縣特別統籌分配稅款外，其餘的90%為縣普通統籌分配稅款核撥給鄉（鎮、市）。

　　就中，最關鍵的規定為該辦法第五條之規定，該縣之普通統籌分配稅款分配鄉、鎮、市之款項，依下列方式分配：

　　一、基本建設：每一鄉鎮市各新臺幣一千五百萬元，復興鄉另加特別經建費後為新臺幣一千八百萬元。

　　二、凡各鄉（鎮、市）之基準財政收入額不敷支應基本財政需要額者，悉數彌補之，基準財政收入額係以最近一年度稅課收入決算數（不含統籌分配稅款）加計當年度中央統籌分配稅款核定數；基準財政需要額以正式編制人員人事費、經常辦公費、村里長事務費、代表研究費最近一年度決算數。

　　三、扣除第一款及第二款後之餘額，其分配方式係依下列指標及權數計算各鄉（鎮、市）應分配比率分配之：

　　（一）各鄉（鎮、市）最近一年底人口數占全縣人口數之百分比，權數占百分之五十。

　　（二）各鄉（鎮、市）之已登錄土地面積占全縣已登錄土地面積之百分比，權數占百分之三十五。

　　（三）各鄉（鎮、市）之近三年度資本支出決算數占歲出決算數總額之百分比，權數占百分之十。

　　（四）各鄉（鎮、市）之近三年度自有財源收入決算數占基準財政需要額之百分比，權數占百分之五，其比例計算為近三年自有財源收入占基準財政需要額比例平均數，高於各鄉鎮市平均值者，以低於各鄉鎮市平均值可獲配權數最低者之八成核計；另自有財源收入計算為歲入扣除「補助及協助收入」及「指定專款專用回饋金」。

　　該辦法第五條也規定，基於公平及考量鄉（鎮、市）收支平衡狀況，若該鄉（鎮、市）基準財政收入額與基準財政需要額相較後超過新臺幣七億元以上，權數比例折五成計算；超過新臺幣五億元未滿七億元，權數比例折三點五成計算。

　　所以，整體而言，鄉（鎮、市）能否拿到較多的縣普通統籌分配稅款，關鍵在於戶政及地政機關統計資料所載之設籍人口數及土地面積，而與其稱為鄉、鎮或縣轄市完全無關。