本篇「地方財政惡化的反證—以桃園縣龜山鄉為例（一）」仍屬於初稿階段，但仍可作為地方制度法專題或是政府預算與財政課程上課之用的教材內容，而提供給自己的學生或讀者參考......
地方財政惡化的反證—以桃園縣龜山鄉為例
陳朝建/銘傳大學公共事務學系助理教授
壹、前言
宜蘭縣政府的長、短債超限，不但不能再借錢，還得限期還錢，財政人員想破頭，實在拿不出錢來還；各鄉鎮公所財務狀況比縣府好些，但也好不到那裡去，多數預算編列不足，走一步算一步。宜蘭縣的12鄉鎮市公所中，以蘇澳鎮的財政最差，三星鄉、壯圍鄉次之，員山鄉、五結鄉再次之，大同鄉和南澳鄉兩個山地原住民鄉，則多賴中央補助，影響較小；此外，只有羅東鎮和宜蘭市勉強過得去。壯圍鄉、三星鄉的村長事務費只編列六個月；員山鄉編到七月，路燈電費交不出來。三星鄉的人事費只編十個月，業務費不再追加；頭城鎮、五結鄉的路燈等費用也出現困難；宜蘭縣政府財政局表示，目前三星鄉、員山鄉和大同鄉，就靠公共造產蘭陽溪採砂的回饋金，一年約700萬元，不夠時預支，勉強度日，大家一樣苦哈哈……[1]
實際上，類似描述的學術研究，則如廖坤榮、吳秋菊所言，台灣各鄉鎮市財政的困窘可以說是「扛不起的未來」，他們以嘉義縣各鄉鎮市財政狀況為例，發現「虛列預算」正是鄉鎮市財政失衡的主因（廖坤榮、吳秋菊，2005：79-124）[2]。而趙揚清、黃怡靜（2002）的研究成果，亦曾依「中華民國八十八年下半年及八十九年度鄉鎮縣轄市財務審計綜合報告」（監察院公報第2237期）相關資料，指出高達42.63％鄉鎮市自有財源比例未及半數，須仰賴上級政府補助以為挹注，因此亟待研擬財源改善方案[3]。
同時，趙揚清、黃怡靜（2002）還認為，鄉鎮市內部控制環境受民選首長及基層公務人員新任更替頻繁，法制觀念及熟悉度欠缺，導致財政管理鬆散及預算弊病時有所聞。部分鄉鎮市財源匱乏，惟仍未基於量入為出，移緩濟急原則，妥為調度公款，控制預算，致少數鄉鎮市辦理各項公共工程或財物採購案件，驗收合格後，因上級政府補助款未撥入或自有財源不足，發生積欠廠商工程款情事。另外，還有少數鄉鎮市因財源極度短缺，常以移用其他上級政府專案補助款，作為支應與專案補助計畫無關之經常支出用途，嗣因財源短缺，遲未能退還原補助機關，導致預算失控，公款調度紊亂。質言之，趙、黃兩位的研究成果，亦確認了多數的鄉鎮市陷入財政困窘可以說是極為普遍的情形[4]。
既然如此，本文反而擬想要瞭解何以仍有少數鄉鎮市的財政狀況，依然仍有「扛得起的未來」之自治美夢？基此，囿研究素材取得的地利之便，筆者擬以桃園縣龜山鄉作為地方財政惡化的反證，說明其財政狀況而為地方財政惡化的反證；並藉由地方財政惡化的反證之例加以省思，以提出防止或改善地方財政惡化的可能做法，會是哪些？
貳、研究方法
本文作為初探性的研究，係以質性研究方法為研究方法；至於，研究標題所稱的「地方財政」以指涉鄉鎮市財政為限。詳言之，本文的研究方法採文獻探討法與次級資料分析法，藉以暸解桃園縣龜山鄉的財政狀況，進而以龜山鄉的財政狀況為例，以明瞭解決地方財政惡化問題的財政努力與政策建議。亦即，本文係以「地方財政惡化的反證」為主所做之初探性研究，其所採用的資料大致上有下列幾種：
（一）國內有關於「地方財政惡化」的期刊、報紙、政府出版品及研究論文；
（二）與「地方財政惡化」有關之網路資源與桃園縣龜山鄉公所之公開資訊。
同時，並積極蒐集桃園縣龜山鄉近兩、三年間有關統計要覽、預決算書、施政計畫、主計機關及審計機關之審核報告、統計月報、財政統計年報等相關資料彙總整理、分析比較，以暸解桃園縣龜山鄉的財政狀況，以及其與多數鄉鎮市財政惡化的不同，並結合其他鄉鎮市財政努力的做法，據以析理鄉鎮市擺脫財政困窘的可行做法，以解答前言所述的研究問題。
參、地方財政惡化的原因
一般而言，台灣的地方財政惡化（不論是縣市或鄉鎮市財政）之原因，或許部分係因《財政收支劃分法》的中央與地方收支劃分失衡所造成，但不可諱言的是，或許更與地方預算浮編的濫支行為有關。
質言之，地方財政惡化的緣由可能是多面向的因素所造成，包括制度設計、政策規劃、選舉需要等面向。尤其是，學者Rubin（1997）即認為政治參與擴大與政治競爭開放的結果，許多民選政治精英的手段是追求選票極大化，而追求選票極大化的方式就是討好選民，以致於減免稅收浮濫，直接或間接衝擊是中央或地方稅入的減少或不足，同時中央稅收的短少亦將再度間接影響對地方之補助遞減或統籌分配稅款之短撥，造成地方公共收入減少。不僅如此，地方民選精英為了討好選民，不斷開出政策支票的結果，以追求選票的極大化，又將使得公共支出不斷增加，使地方財政加速惡化（Rubin, 1997）[5]。
不僅如此，筆者曾指出地方財政惡化的病兆之因，除經濟不景氣影響地方稅收的基礎外，另計有如下幾點（陳朝建，2004）：
（一）「作假政治」（預算作假），導致地方政府預算習慣虛列財務結構，而且借款或公債已居高不下。舉例來說，地方政府預算的「作假」手段，已包括高估公有土地稅、虛列上級補助款、低估財政支出總額等情形；更重要的是，某些地方政府依賴「舉債」（無論是借款或公債）支應各項政務支出的情形，似乎已愈來愈為普遍。質言之，歲入歲出結構不良，處處作假，復未努力開闢自有財源（虛列收入），更不斷擴編支出的動作，當然令人擔憂。亦即，「虛列預算」（尤其是虛列收入）因此正是鄉鎮市財政失衡的主因。實際上，美國學者Robertson（1977）也認為地方政府很偏好於增加提供公共服務但又不敢加稅，同時為滿足預算平衡法令的要求，而會刻意在預算上高估歲入或低估歲出，而台灣的地方政府如鄉鎮市公所也不例外。
（二）「選舉政治」，蓋因應選舉政治的壓力「政策買票」、「選舉支票」，導致民選地方行政首長與民意代表不僅因選票政治，或是追求連任之考量，都不願意積極開徵地方稅與規費或工程受益費，或是地方自治稅捐（如特別稅課或附加稅課等）；相反的，減稅訴求與增加財政支出的選舉政見併行之結果，當然會導致地方財政收支嚴重失衡，並形成財政赤字嚴重惡化之局。如另以美國來說，學者Shepsle、Weingast（1984）就主張財政赤字與政府支出通常會受到選舉與議會政治的影響，尤其是選區壓力，導致各級政府支出擴大、財政赤字增加；實際上，這種情形在台灣也不例外。
（三）「加碼政治」，正因為選舉政治的關係，有些選舉案例即呈現，如「選某某某三千元，選某某某就加到五千元，而某某某也會不甘示弱，將再添加至六千元」的「財政幻覺」[6]，剛好就是地方民選精英（含候選人在內）為討好選民、濫開社福支票，而不顧地方財政平衡的荒謬訴求、魔術政見。同理，俗諺「輸人不輸陣」的結果，常常也導致同級地方之間的相互競爭、黨派競賽；實際上，若均以預算、財政作為相互惡性競爭的工具，卻終將使預算財政各朝赤字化的趨勢發展。也就是說，選民常謂：「為何某某縣市或某某鄉鎮市做得到？而本縣市或本鄉鎮市竟然做不到？！」；更常誘使地方民選精英信口開河的說：「別的縣市或鄉鎮市做得到，我也做得到！」，進而擴大濫支或沒有能力的財政支出。
（四）「利益政治」，地方民意代表如未恪遵利益迴避原則的拘束，加諸特定利益團體介入其中的結果，終將因滾木立法或是肉桶立法的形成，再度導致地方政府預算規模的不斷膨脹。質言之，地方民選公職人員若為自己連任利益，或為鞏固選舉樁腳之故，不僅未能善盡監督、執行績效之責，反而擴大財政預算大餅，與地方利益團體、選舉樁腳共享地方資源，進而影響地方的財政狀況。
（五）「幻覺政治」，事實上地方政府與民眾皆常存有「財政幻覺」的心理期待。例如，地方政府通常只想向中央或上級爭取更多的補助款，或要求更多統籌分配款，但該項過度期待的結果，反而會損及地方追求「財政努力」的自給自主精神，間接導致地方財政無法有效提升（廖坤榮、吳秋菊，2005：79-124）。實際上的情形是，中央或上級不但決定如何做餅（如財政收支劃分法），如何分餅（如統籌分配稅款分配辦法），也決定如何吃餅（如補助辦法），若地方對中央或上級有過高的「財政幻覺」，反而處處受中央箝制與誘惑。
（六）「請客政治」，像是「中央請客，地方買單」的案例依然普遍存在。常見實例如地方民代費用支給、村里長事務補助費、公教退休人員優惠存款等法定支出，列為地方「自治事項」支出的結果，當然會因此加重地方的財政壓力。再如，近年土地增值稅減半的修法結果，也導致地方稅源、稅基流失。總體而言，經濟景氣不佳的結果，加諸上述所講的「作假政治」（預算作假）、「選舉政治」、「加碼政治」、「利益政治」、「幻覺政治」、「請客政治」等因素，確實會導致地方收入無法配合支出需求的同步成長，導致地方財政持續惡化。
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