行政院人事行政局地方行政研習中心研習論壇月刊編輯，近日e-mail來函給筆者，提及該中心所發行研習論壇月刊，是地方公務同仁進修的、知性的、通訊的刊物；鑒於該中心專責地方公務人員培訓，及肩負中央政策轉介地方之責，加以地方治理需要，並配合國家政策發展方向，擬規劃民國97年（2008年）8月主題「跨域治理」之專題，藉以突顯該月刊內容之特色，向筆者邀稿，因此筆者彙整教學部落格之文章成為本篇「地方制度法專題：跨域治理的台灣經驗」（順道可以成為筆者教授「地方政府管理」課程的基本教材）......
理論與實務：跨域治理的台灣經驗
陳朝建/銘傳大學公共事務學系助理教授
壹、前言：區域合作才能競爭！
美國北卡羅萊納州「三角研究園區」的故事，已經揭示新型態城市競爭的到來。五十年前，圍繞著杜克等三所大學成立的三角研究園區，五十年前的發展，就領先時代。這裡雖然佔地七千英畝，卻是由一個非營利組織運作著，因低廉土地、研究人員，而引人前來投資。
但不久前，哈佛商學院教授麥可．波特卻發現北卡發展出現瓶頸。原因是世界各地各園區在積極競爭同時，北卡的三角園區卻不夠有野心與全球策略。「它總是說，這裡有好的人才、便宜的土地、良好的氣候，問題是其他城市也同樣提供相同的東西，」北卡園區執行長查爾斯．海斯（Charles Hayes）對《BusinessWeek》表示。就像一記警鐘，三角園區後來擬定一個名為「贏取明日工作之戰」計劃（Winning the Job Wars of the Future）；其中最重要的關鍵在它們意識到「合作」的重要。
以往園區周邊的十三個地方政府把對方當敵人競爭，現在，它們決定把力量做大，用整合性的策略，迎戰全球競爭，就好像坐在同一艘船上。如果再以一個城打敗另一個城市的邏輯運作，還有可能兩者皆敗；未來的趨勢已走向城市的結盟，區域與區域競爭。（以上引自天下雜誌第354期，2006/09/04，《城市群合作才能立足世界版圖》）
蓋自一九九○年代中期以來，各國推動政府再造的方案中，就有一個共同的新趨勢，即建立起地方政府之間的合作關係；用日語而言，此即「廣域行政」，如從英美各國經驗來看，則稱為「跨域治理」（across boundary governance）或是「跨域合作」與「區域合作」等。總的來說，「廣域行政」在地方自治學界及相關法律如日本地方自治法的規定中，可以是「區域合併」，也可以是「區域合作」。
如以「區域合併」來說，例如倡議台中縣市合併改制為直轄市，或是提議台北縣市合併為嶄新的台北市都是典型的例證。另就「區域合併」合併而言，不僅需要行政區劃法的配合，還需要進行財政資源的重新分配，以及地方權力結構的重組，在實踐上往往較為困難。
正因為如此，「區域合作」也就是「跨域治理」常成為取代「區域合併」的「廣域行政」方案。又之所以「跨域治理」愈來愈重要的原因是，人民對於服務品質的重視、政府應尊重市場機制的強調，以及賦予地方或社區更大的活力使然，往往促成諸多政府機關部門之間合作關係的成長，尤其是地方與地方之間的合作聯盟關係。而且，地方區域之間的經濟發展恆有不均衡的現象，更須透過地方政府之間的通力合作，共同解決居民就業、交通與垃圾處理等問題；加諸，在全球化的衝擊之下，共同生活圈範圍內的地方政府更須要藉由資源和行動的整合，以發揮整合作用藉此提昇競爭力，而必須善用許多私人部門或非政府組織（NGOs）的力量，建立起公私之間的親善夥伴關係[1]。
貳、跨域治理的既存難題
實際上，地方政府之間的合作關係，往往也是其他合作關係所無法取代的重要機制（例如部分地區也有些地方政府之間合作的事例，例如南部高高屏三縣市的首長會報即屬之）。此外，除地方政府與民間或非政府組織的合作關係，有時候更可以使地方政府之間在處理跨域的公共事務之際更具備彈性。但是，地方政府之間的「跨域治理」之制度設計或是實務操作，卻依舊存有諸多待解決的問題，例如[2]：
（一）傳統行政轄區的限制或是本位主義的堅持
蓋近年來發現，在一些有利地方公共事務的議題，諸如環保、水資源、交通等基礎公共建設，都非常需要地方政府之間的協力合作，但地方政府囿於傳統土地區域管轄權限制的影響，或固守本位主義，以致影響其與鄰近政府之間的合作，無法擴大公共服務範圍，誠屬可惜。
（二）相關法制規範不足，缺乏引導及促進之機制
蓋現行設有跨區域合作機制的法律規範，僅少數法律（如大眾捷運法、災害防救法）略有規範而已；另地方制度法亦僅有2條（第21條及第24條）作原則性的規定。因此如何建立跨區域合作機制之法制，尤其是善用行政契約之締結，以促進地方政府之間的跨域事務之合作，在法制面上確有增訂相關機制之需要。
（三）政治共識不足，政策缺乏延續性
近十餘年來，台灣民主轉型雖已蓬勃發展至民主鞏固的程度，但民眾政治共識不足，民選地方行政首時有因屬不同政黨而導致合作破局；或是因個別政治利益考量，形成「黨同閥異」的現象，或因前後任民選地方行政首長理念不同，以致跨域合作政策無法連貫延續。是以，如何在制度設計上降低政黨及政治的負面影響因素，仍待深思。
（四）行政區域劃分調整不易，區域資源未能有效整合利用
現行地方基礎建設，大多囿於傳統行政轄區之觀念（也就是傳統土地區域管轄權的限制），以單一縣市或鄉鎮市為其服務範圍，例如各縣市均建造體育場、運動場、文化中心、垃圾焚化爐等，且各鄉鎮市亦設有自屬公有之停車場等公共設施，然現行行政區域未盡合宜，加以相關設置管理經費不足、或設置地點偏遠，或因使用率低而閒置而荒廢，成就台灣諸多「蚊子館」的奇觀，倘能透過跨區域合作方式，將各地方公共設施或其他資源予以有效整合，擴大其服務範圍，提高其使用率，必能達到「物盡其用」之境界，亦能節省不必要的建設經費，以挹住於其他施政方面。
參、跨域治理的行動理論
針對前述的問題，單就「區域合作」的「跨域治理」來說，地方自治學界或地方治理學界所倡議的「區域合作」之理論可謂有三[3]：
（一）傳統改革主義者（traditional reformist）的觀點：即以結構功能論來檢視「區域合作」的命題，認為吾人應當採取漸進的方式，慢慢的將都會區內的大、小政府加以整併，而以單一、多功能並具發展潛力的「都會政府」來加以取代原先的大、小地方政府，而發揮規模經濟的效果；或是在現有的法制基礎上（或透過修法、制定法律的方式），以「誘因」強化大、小政府結合的意願，而發揮彼此之間「共同治理」的功能，以彌補各自資源不足之窘境，並使國家、地方的競爭力同步提升。
（二）公共選擇理論（public choice）的觀點：此論點係以「市場」的觀點來看待所謂的區域政府，強調區域政府間的「競爭性」，使其透過誘因的競逐而產生合作，但其著力點並不在於法制上的調整，而係在於都會區擘劃的多元論點。亦即，此觀點認為吾人應將一個都會區劃為數個都市中心來發展，使公民可以在多元競爭的區域政府中作其理性的住居選擇，在各自努力其績效的情形下，並使區域政府間產生一種良性競爭的樣態。
（三）新區域主義（new regionalism）的觀點：有鑑於前述二種觀點一則過度重視合作式的整併，一則過度重視績效競爭的情況，此論點轉而認為「區域合作」的「區域治理」問題應當是同時兼顧的，也唯有為此，吾人才能有效發揮區域治理的功效。質言之，本論點主張在同時兼顧合作與競爭的原則下，我們可以將合作的對象擴及於政府以外的第三者，如社區、非營利組織及企業團體。亦即，吾人可在中央政府、地方政府、社區組織、企業組織，以及非營利組織之間，建構一種「都會區治理的策略性夥伴關係」（local strategic partnership），以形塑一種區域政府內多元化團體競爭與合作之複合關係。
或許，在台灣的現實結構中，公共選擇理論、新區域主義的陳義都過高，不過還是很值得吾人提倡。若考量廣域行政的法制變革模式之可行性的話，我們至少可以先從傳統改革主義者（traditional reformist）的論點做起。
肆、跨域治理的合作模式
然而，在此-傳統改革主義-基礎上，我們必仍需先具備「共理」及「層理」的觀點，讓「區域治理」（如區域合作）也可以添増「多層次治理」的架構。讓上級政府以誘因的提供者、紛爭的調處者之角色，做好修法、立法的領航者角色，使地方彼此之間可以透過如下的各種模式來合作：
（一）行政契約模式：修改地方制度法及行政程序法，使地方自治團體與地方自治團體可以作為行政契約的簽訂主體，約定彼此之間權利義務的內容，如經費的負擔、權限的移轉等事項，從事絕對適法的合作。
（二）行政協議模式，即善用地方制度法第二十一條及第七十七條第二項的規定，在上級政府的適度介入下，由地方自治團體協議彼此之間的合作。儘管這種協議未必屬於行政法上之行政機關與人民之間的契約，亦應視為行政契約。
（三）職務協助模式，即善用行政程序法第十九條的規定，由地方政府之間依法相互請求協助。不過，各黨派及政治精英在政治權力的考量上，往往不易成功。比較容易成功者，往往是同黨派且利益相同的縣市、直轄市間才有辦法適用這個模式。
（四）合營事業模式，即善用地方制度法第二十四條的規定，在尊重各自地方議會的前提下，共同設置專責事業組織，來處理彼此之間的「私經濟行政」事務。
（五）其他模式，如行政委託模式，像是可利用行政程序法第十五條的規定，在相關專業法律及法規容許的範圍內，透過管轄權的移轉，由其中的單一地方自治團體專責處理彼此之間的共通事務。
（接下）
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