本文亦屬於陳慈陽主持、陳朝建協同主持，2006，「中央與地方自治團體就自治事項權限劃分之研究」專案研究計畫（2006/03/16~2006/11/15），台北：內政部（內政部民政司）委託研究的部分初稿內容之一，而文中所指的本研究團隊，成員則包括陳慈陽教授、卓達銘主任、蘇玉坪警務正以及筆者等人......
一、與地方制度法第21條之關聯
地方制度法第22條：「第十八條至第二十條之自治事項，涉及中央及相關地方自治團體之權限者，由內政部會商相關機關擬訂施行綱要，報行政院核定。」其與地方制度法第二十一條：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）自治事項如涉及跨直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）事務時，由共同上級業務主管機關統籌指揮各相關地方自治團體共同辦理，必要時共同上級業務主管機關得指定其中一適當地方自治團體限期辦理。」之關聯為何？
蓋地方制度法第21條係強調跨越各該直轄市或縣市自治區域範圍的自治事項，依憲法規定得由各該地方自治團體聯合辦理，或得依地方制度法規定而由共同上級業務主管機關統籌指揮各該相關地方自治團體共同辦理；且於必要時，復得由共同上級業務主管機關得指定其中一適當地方自治團體限期辦理。同理，跨越鄉鎮市自治區域範圍之自治事項，甚或跨越直轄市與鄉鎮市間的自治事項，或跨越縣市與不同縣市之鄉鎮市間的自治事項，亦得由由共同上級業務主管機關統籌指揮各相關地方自治團體共同辦理，必要時共同上級業務主管機關得指定其中一適當地方自治團體限期辦理，甚或亦得由單一的地方自治團體自願辦理之。
例如，內政部88年10月1日台（88）內民字第8807482號函即曾揭示：【按自治事項地方制度法業定義為：「指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。」依上揭定義，地方自治事項，除法律明定應行辦理者外，自宜由地方自治團體參酌其能力、財力等因素，在法令規範內本權責辦理。惟地方自治事項部分與人民生命財產關係密切，且涉及地區整體規劃之必要性，如河川整治、道路、捷運之興築等事項，倘鄰接之自治團體各自為政無法統合，將造成人民生命威脅、不便與資源浪費，地方制度法爰於第21條規定鄉（鎮、市）自治事項如涉及跨鄉（鎮、市）事務時，由共同上級業務主管機關統籌指揮各相關地方自治團體辦理，必要時共同上級業務主管機關得指定其中一適當地方自治團體限期辦理。有關貴市（按：台北縣汐止市）辦理免費社區巴士，應屬地方制度法所稱鄉（鎮、市）交通規劃、營運及管理之自治事項範圍之一，在不牴觸相關法規範圍內，貴市自有權在所轄區域內辦理。至貴市免費社區巴士擬行駛至行政區域外，在相關自治團體並無反對，且未牴觸相關法規者，自得量力而為，上級業務主管機關亦無統籌指揮辦理之必要。】
不同於此，地方制度法第22條則是另外規範中央、直轄市間，或是中央與縣市間，以及縣與鄉鎮市間或中央、縣與鄉鎮市間在自治事項上的「垂直層面」之細部劃分。亦即，單以中央與縣市為例，縣市負責自治事項之辦理與委辦事項之執行，但再就縣市之自治事項而言，中央非無介入之權責。詳言之，地方制度法第21條之用意在於解決「地方自治事項部分與人民生命財產關係密切，且涉及地區整體規劃之必要性，如河川整治、道路、捷運之興築等事項，倘鄰接之自治團體各自為政無法統合，將造成人民生命威脅、不便與資源浪費」的問題；相反的，地方制度法第22條則是強調「直轄市、縣市與鄉鎮市之間的自治事項，如涉及中央及相關地方自治團體之權限者」，應有「施行綱要」作為各該地方自治團體就其自治事項與中央或上級再作更進一步的權責劃分設計。
二、地方制度法第22條的施行綱要設計
如果地方制度法第22條的施行綱要，係仿照日本地方自治法體系之立法模式，另就直轄市、縣市與鄉鎮市之地方自治事項再作細目的規定，似與其規範目的係強調地方自治團體如何再與中央或上級政府，就自治事項切割出彼此之間的各項權責不符；不僅如此，內政部恐怕無法也更沒有能力代替其他專業部會之專業業務就該管地方自治事項之細目作規定。
正因為如此，本研究團隊建議地方制度法第22條的「施行綱要」應為自治事項上的權責劃分原則設計，而非具體的地方自治事項之細目規定。在此，謹以中央與縣市或直轄市就自治事項的權責劃分而言，本研究團隊認為下列與自治事項有關的權責仍屬於中央，即：
（一）與自治事項有關的全國性政策或整體性的制度設計，中央仍有介入空間，惟不得侵害地方自治團體在各該自治事項的核心領域。例如，殯葬管理事項的全國性政策規劃或整體性的禮儀規範、殯葬服務定型化契約之擬定等，中央仍享有訂定之權。
（二）與自治事項有關的中央主管法律，中央仍有該法律及該法律授權之法規命令與行政釋示之研擬與訂定權限。例如，廢棄物之清潔處理無論依地方制度法或各該專業法律之規定，係屬地方自治團體之自治事項，但有關廢棄物之清潔處理的中央主管法律，中央主管機關仍得本於職權或法律之授權就該管法律訂定法規命令並研擬相關解釋函令。
（三）與自治事項有關的規制行政部分，尤其是涉及裁罰性之不利處分或行政執行者，其規範密度的上下限仍應由中央以法律定之，而屬中央權責；惟就地方自治團體而言，得依地方制度法第26條或各該專業法律之規定，再就罰則規範予以進一步規定。
（四）與自治事項有關且有「跨域」特質之自治事項者，則依地方制度法第21條之意旨，本得由共同上級主管機關統籌指揮各相關地方自治團體共同辦理，或是在必要時另由共同上級主管機關指定其中一適當地方自治團體限期辦理。基此，中央或上級政府仍應有統籌「跨域」特質之自治事項的權責，或是鼓勵、協商甚或指定特定地方自治團體辦理「跨域」特質之自治事項的權責。
（五）與自治事項有關的自治監督或行政指導之權限，係中央得依地方制度法第75條以下規定辦理之業務範疇，或另依行政程序法之意旨，而得以在中央主管機關之職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定地方自治團體為一定作為或不作為。例如，有關國中資優生分班之辦理固為地方自治事項之範疇，但教育部仍得依法律對地方自治團體為之自治監督或行政指導。
（六）與自治事項有關的全國性統計資訊，或與自治事項有關的國際暨兩岸交流事務，依憲法第107條或憲法增修條文以及相關法律之規定暨憲法第111條之理解，係屬全國一致性質者之事務，仍應屬中央之權責。例如，城市外交之辦理固為地方自治團體之權責，但如涉及兩岸或國際性之城市外交者，中央主管部會如陸委會、外交部等，依法律並非毫無備查甚或核定之權責（惟基於輔助性原則，宜以備查方式為主）。
（七）其他與自治事項或特定自治領域有關的憲法保留事項，中央仍有一定之權責。例如，教育部得依憲法規定對教育事業、教育工作者、少數民族及弱勢群體之教育事項，無論其是否為地方自治團體辦理之事項，另提供獎勵、扶助或促其發展之方案。
相反的，如與地方自治事項有關之：（一）自治法規的形成空間，例如各該地方自治團體之組織自治條例或組織規程；（二）專區規劃或是特定地區之土地利用、開發等事項，例如攤販集中區之規劃、都市計畫之變更；（三）具體公共設施之設置、經營與管理，例如市立圖書館或殯儀館之經營；（四）特定事業之設立許可、經營許可、評鑑獎勵、輔導管理與裁罰執行等事項，例如河川砂石開採之許可與裁罰之執行；（五）其他法定業務上之相關資訊提供等依法律業明定為地方自治團體之權責者，應屬於地方自治團體之權責，以符合自治事項係由地方自治團體立法並執行，或負政策規劃與行政執行責任之本質。
三、地方制度法第22條之難題
地方制度法第22條規定，該法第18條至第20條之自治事項，涉及中央及相關地方自治團體之權限者，由內政部會商相關機關擬訂施行綱要，報行政院核定，但其難題在於「施行綱要」如為內政部所訂定之法規命令，豈能變更各該專業法律之規定或命其他專業法律變更其內容？正因為如此，內政部在其所提的地方制度法修正案上就曾建議刪除地方制度法第22條，其刪除理由即是「為現行相關法律中對於中央及地方政府權責均有相關規定，基於尊重地方自治權限及落實地方自治之考量，對於地方自治團體之權限，宜以第十八條及第十九條規定之自治事項為依歸，並於各該法律中明確規定各級政府權限，始符合地方自治精神。且本條授權訂定之綱要屬法規命令，其位階上仍不得牴觸現行各相關法律有關權限劃分之規定，將之刪除，亦可免除地方政府因本綱要之訂定而有限縮其自治權限之疑慮」。
四、保留地方制度法第22條之作為
刪除地方制度法第22條，固然可以解決上開難題，惟地方制度法第22條是否刪除最終係取決於立法院立法行為之決定。如立法院未刪除該條規定，或內政部依現行地方制度法規定，在保留地方制度法第22條的前提下，仍必須有所作為，則其作為的方式與步驟可以是：
（一）確認地方制度法第22條之施行綱要，應屬自治事項上的中央與地方之權責劃分原則，而非各該直轄市、縣市、鄉鎮市自治事項內容的細目化，從而明確捨棄日本地方自治法體系之立法模式；
（二）施行綱要如擬定位為法律，且內政部並無統合各相關部會之權限或能力者，則應辦理地方制度法第22條之修正案，如將之修正為：「第十八條至第二十條之自治事項，涉及中央及相關地方自治團體之權限者，其自治事項上之權責劃分原則由行政院以法律定之。」（其權責劃分之基本原則，仍為與自治事項有關的全國性政策或整體性的制度設計、中央主管法令的研擬與解釋、高度規制行政部分、跨域性質者、自治監督或行政指導之權限，以及全國性統計資訊、國際暨兩岸交流事務等，為中央主管之權責）
（三）惟如施行綱要仍擬定位為法規命令者而不作任何修者改，其權責劃分之基本原則，亦可以為與自治事項有關的全國性政策或整體性的制度設計、中央主管法令的研擬與解釋、高度規制行政部分、跨域性質者、自治監督或行政指導之權限，以及全國性統計資訊、國際暨兩岸交流事務等，屬中央主管之權責；但在各該專業法律尚未依此原則修正之前，仍依各該專業法律之規定，蓋法規命令並不得逕為變更其他專業法律之規範。
（四）配合各該專業法律修改地方自治事項上之中央與地方的具體之權責劃分時，遇有爭議之權責時，仍應優先推定為地方權責，或由內政部協商相關機關解決之。又內政部會商相關機關擬訂施行綱要報行政院核定之前，亦應邀集相關機關與地方自治團體確認上述與自治事項有關的全國性政策或整體性的制度設計、中央主管法令的研擬與解釋、高度規制行政部分、跨域性質者、自治監督或行政指導之權限，以及全國性統計資訊、國際暨兩岸交流事務等，屬中央主管之權責是否可行，俾增加地方制度法第22條之施行綱要的可行性。
五、小結
建議刪除地方制度法第22條，或在保留地方制度法第22條的前提下，確認該施行綱要的內容設計應以原則性規定為主，並依前述保留地方制度法第22條之作為建議，即依本研究團隊建議之步驟依次作為。
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