續地方制度法專題：自治事項與委辦事項之劃分基準（一）所言......
另以昔日以來學界的其他研究成果即相關研究來說，高永光博士（國立政治大學中山人文所專任教授）也曾在「中央與地方權限爭議問題研究」（高永光總主持，2001）的研究報告中指出：「中央與地方權限爭議時起，肇因於權限劃分法源不明確及專門的爭議協調機制尚未建立。憲法第107條至第111條，以及地方制度法第18條至第20條為中央與地方權限規定之法源。地方制度法雖較憲法、以廢止的省縣自治法及直轄市自治法之規定具體明確，但對於長久以來存在的自治事項與委辦事項之定義、定性及判斷標準問題之解決，似無太大實益，尤其面對權限爭議的根本解決之道，在於建立權限劃分標準與擬訂自治事項施行細目，故在民國62年，台灣省政府曾研訂「台灣省縣（市）自治事項與委辦事項劃分原則」；民國79年憲政策劃小組也曾提出區分原則；民國84年內政部擬訂「自治事項與委辦事項區分原則」草案。此外，台灣省政府研究發展考核委員會及行政院經濟建設委員會皆曾委託學者研究權限劃分問題，甚至提出自治事項細目及自治事項劃分施行綱要。依地方制度法第22條規定，內政部應提出施行綱要，但迄今尚未提出，卻在現今行政院送立法院審議的地方制度法修正草案中刪除本條之規定，殊為不當。」
整體而言，高永光博士在上開研究案中，並建議修正地方制度法第22條為：「第18條、第19條之自治事項，涉及中央及相關地方自治團體之權限者，由內政部會商相關機關擬訂『中央與地方權限區分法』，報行政院核定。」不過，高永光博士仍未就「中央與地方權限區分法」的應有基準尤其是法條內容予以草擬，而有待後續的研究發展並予以補充清楚。
除此之外，趙永茂博士（國立台灣大學政治學系暨研究所專任教授）則在「中央與地方分權問題暨地方府會關係之研究--省（市）與縣（市）政府案例分析」的研究案（趙永茂等，1998），指出：「在中央與地方分權問題部份，就立法權、執行權、自治事項與委辦事項劃分、國土規劃權、人事權、財政權、組織權、地方自治爭端解決等八項當前重要問題分別以專章深入探討，而發現現行中央與地方分權爭議之所以層出不窮，係因為自治事項與委辦事項劃分不夠清楚、細膩所致。同時，地方自治團體之自治立法權力有限，中央與地方政府間缺乏制度化的協商溝通管道，中央與地方財政資源分配未臻合理，有關地方自治之中下游法規未能全面配合修正，中央與地方分權問題缺乏有系統而合理的解決途徑，都形成中央與地方權限爭議之原因。」這項研究成果與上開高永光博士的研究成果，甚或本計畫主持人陳慈陽博士的研究成果（如「地方自治權限爭議之解決」，1998/04/03發表於，「地方自治與行政法學」學術研討會，並刊登於中興法學第四十四期），都是聚焦在中央與地方權限爭議之案例、原因與解決途徑，並非以建構中央與地方之間的權限劃分準則為主。當然，陳慈陽教授，另在氏著「中央與地方立法權限劃分問題之研究」一文中（陳慈陽，1997：256-295），試圖引介適合於台灣地區的權限劃分原則。
不僅如此，李惠宗博士也曾在「中央與地方權限劃分之研究」的研究報告中（李惠宗，1997），則曾提出過一項「劃分原則」，內容為：
……（一）本原則依憲法與省縣自治法第12條至第14條規定擬定。
1.省立法並執行之事項（憲法第109條；省縣自治法第12條），係省自治事項。
2.由縣（市）立法並執行之事項（憲法第110條；省縣自治法第13條），係縣市之自治事務。
3.鄉（鎮、市）自治事務依省縣自治法14條。
（二）本表未列舉事項，以該事務下列屬性為判斷原則。
1.與住民切身關係（地域關係）。
2.行政效率。
3.是否有權力作用。
（三）事務若為地域關係事務，鄉鎮市亦有能力處理，且屬非權力事務，如印鑑證明之發給、垃圾之清運等，屬鄉（鎮、市）事務。鄉鎮無法執行或怠於執行，限於業務自治事項以上之事務（包括委任事務，但不包括自願性自治事務）由上一級地方自治監督機關代執行之。若為權力性事務，須有省法規或縣規章之授權。
（四）縣（市）為核心之地方自治團體。鄉鎮無能力處理之事務，均由縣（市）代處理之。省、縣（市）有同種事權，由省訂定法規、由縣（市）執行。
（五）縣（市）處理其自治事項時，具有規則制訂權、規則解釋權、計畫權、行政處罰權，並得直接作成各種行政處分。
（六）省係廣域行政單位，綜合、協調各縣（市）之行政。省自治事項包括省立法（省法規）、實施計畫之擬訂及行政處分之作成。
（七）中央委託省（市）或縣（市）之事務，依個別法令定之；省委託縣（市）辦理之事項，依省法規個別定之。委辦事項由委辦機關負擔經費。
（八）事務屬性有爭議時，屬憲法解釋或統一解釋法令事宜，先聲請司法院大法官會議解釋。……
以李惠宗博士的研究成果來看，實際上已為「權限劃分原則」（或權限劃分基準）的奠定雄厚之基礎研究，惟仍有兩項問題必須克服：一是該項研究係在省縣自治法、直轄市自治法時代為之，囿於主客觀環境部分改變的關係，能否全面應用於地方制度法，不無疑義；二是李博士所提的權限劃分原則，是否能夠在教育法規之外，亦應用於其他專業法規，也有待後續研究的累積。
另黃錦堂博士在「中央與地方權限劃分暨相關法制調整之研究」的研究報告案中，仿造日本「地方分權推進法」之規定，（黃錦堂博士總主持，1999）曾提擬訂「自治事項劃分施行綱要」草案（草案內容非常精密，惟在此省略）。整體而言，就黃錦堂博士的研究成果來說，相當具有參考價值，應該予以肯定。不過，筆者與陳慈陽教授另認為，地方制度法本條所指涉及中央及相關地方自治團體之權限者，由內政部會商相關機關擬訂施行綱要，報行政院核定，是指內政部得會商相關機關擬定所謂的「自治事項施行綱要」作為中央與地方間權限劃分的細部依據﹔據此，內政部亦得擬定「自治事項分工表」、「委辦事項分工表」輔助此「自治事項施行綱要」的不足，不過是否符合法治國家的「法律保留」要求，即重要事項應以法律定之，則非無疑義？
其次，筆者認為如依日本地方分權推進法第四條之規定，則凡涉及國際社會活動攸關國家存立之事務；凡國民期待有全國統一定案之事務；凡地方自治團體希望有準則性之事務；凡具全國規模受全國矚目之施政方針與經濟事業之事務；以及國家本即應責任之其他事務者，均應為國家事務即中央事務，其若成為地方事務者，亦應為地方自治團體之委辦事項，且委辦事項不得任意變更為委任事項，成為地方自治團體自治事項的一種而加重地方自治團體之負擔（陳朝建，2002），非不得成為權限劃分之基準，更能符合「地方優先、上升分配」的地方分權理念。
另外，筆者也認為凡與居民具親近性之事務（即與人民的食、衣、住、行、育、樂有直接關聯之事務）；凡就居民的觀點而言，適合由地方自治團體辦理之事務；以及凡從地域的角度而言，適合地方自治團體本於自主性綜合規劃之事務者，則應為地方自治團體之事務，始成為直轄巿、縣巿甚或鄉鎮巿之自治事項。此等依各該事務之性質、事務之利益所涉及地域範圍以及考量地方興辦能力與意願，正應是上開所謂之「自治事項施行綱要」之應有的核心內容（陳朝建，2002）。
無論如何，承前所述，蔡茂寅博士所提出的中央與地方之間的權限劃分原則，是最為可行的方案。蓋他認為：
（一）應扣除完全不具地域性質之事務，便宜上並將之劃歸中央辦理，例如司法權即是。
（二）其次是其性質上是否有地方不能或不宜辦理之特色而定，如若肯定者，即應劃歸中央，如若答案為否定或難以一概而論者，即應劃歸地方或對地方有利的推定。
（三）扣除應由中央辦理之事項以外，其餘事項原則上推定為地方自治事項，因而就委辦事項同時予以限縮，並進可能明確化，具體作法可檢討於地方制度法增訂委辦事項附表或另行授權訂定委辦事項一覽表。
（四）確立共同辦理事項，依其見解一事務被歸為地方自治事項，亦非中央就此可完全撒手不管，毋寧在通常情況，中央與地方應該分工合作，攜手完成該事務，才能符合地方自治之精神與國家存立之目的（蔡茂寅，2003，載於中國地方自治月刊）。
又蔡茂寅博士並在後來的「中央與地方夥伴關係之研究─權限劃分與爭議協調機制之建立」研究報告中，再度強調這樣的觀點並予以擴大修正（蔡茂寅，2004），而如本文前半段所載[3]。總之，他的見解與黃錦堂博士的見解，都具備一定甚或相當程度的參考價值，而值得後續的研究者與筆者繼續援用修正，再進一步找出更為適合的權限劃分準則。
------------------備註-------------------
[1] 正因為如此，本文的撰寫另需感謝陳慈陽教授、卓達銘主任（桃園縣議會法制室主任）與蘇玉坪警務正（內政部警政署法制室警務正）的協助；另部分資料則是來自於黃錦堂教授的教學網站（
http://ccms.ntu.edu.tw/~hwngntn/），特此說明。
[2] 不同於此，蔡茂寅教授則主張「地方優先、上升分配」的權限劃分準則。
[3] 亦即，中央與地方間的權限劃分，除了前述四項之實體標準外，應該同時考慮程序保障機制的建立，以補實體基準之不足。較極端的作法甚至可以召開全國權限劃分會議，由中央與地方分別就其目前各自辦理中之事項，模仿零基（zero-based）預算的歸零精神，會商決定每一事務應該歸屬中央或地方。在中央與地方權限劃分基準之建立，以及以新生事務的權限歸屬時，應該讓地方有充分的參與，並建立地方參與的機制，以落實人民主權、地方自治的民主精神。
