本篇文章作者為陳朝建*、王惠玲**，係由前者大幅改寫自後者修習「政府財政及預算」課程（2005/02~2005/06）的期末報告，惟囿於部落格每篇文字限制，謹分成兩個段落連續登載（備註：本篇結束）......
三、新竹縣寶山鄉九十四年度預算爭議
二○○四年十二月二十二日聯合報新竹縣市新聞的報導指出，新竹縣寶山鄉派系分明、彼此敵對，近年惡鬥不斷，尤其是該鄉民代表會審查鄉公所九十四年度預算時，即大幅刪減七千多萬元的預算；即使再經該鄉公所提起覆議之後，代表會重新審查的結果，卻另作成決議，使很多預算科目均僅「象徵性」各保留一元。詳言之，許多行政部門支出（以「經常門歲出」、「歲定經費」為主），如員工差旅費、加班費、公務車稅賦等，均無經費可用。
在此，單以業務費的一般事務費為例，寶山鄉公所原編列九萬四千五百元，俾作為保全與設備維修費用，惟經代表會刪減為一元後，夜間值班問題，就讓鄉公所公務員傷透腦筋，此係公所公務員共計四十二人，其中女性超過半數，如僅改由男性值班，亦有所不公甚將有違性別平等原則；導致公所作成被迫作成內部決議，擬由全體員工集資自付保全費費（二○○四年十二月二十二日聯合報新竹縣市新聞報導參照整理）。
案經本文作者王惠玲電洽寶山鄉相關人員進行個案訪談[7]，未料公所人員從電話另端傳來無奈的嘆息：「……寶山鄉所會不和多年，其間參雜了許多問題，也不是一時可以說清楚的……」。實際上，本案爭議所在，係鄉長拒絕編列代表會代表的出國考察補助費（按：近二百萬元），期間代表會復「自行提出」追加預算案，並經代表會三讀審議通過，惟仍牴觸預算法相關規定，另有違行政、立法分立制衡之原則。其後所會雙方歷經多次協商，各有所退讓，即鄉公所另以追加預算案方式提出恢復代表會代表的出國考察補助費，而代表會也重新通過鄉公所部份的業務費，使鄉公所得據以施政。惟整體而言，全案爭議恐需再就以下幾點予以分析[8]：
（一）按預算法第九十六條所定，地方政府預算法尚未制定施行之前，有關地方政府預算之追加，仍應「準用」（即變通適用）預算法第四十六條及八十二條之規定，因此就本案而言，寶山鄉民代表會並無提議增加預算支出或逕為追加預算之權；且應遵循利益迴避原則。也就是說，寶山鄉民代表會「自行提出」追加預算案部分，縱經代表會三讀審議通過，仍牴觸預算法相關規定，亦有違行政、立法分立制衡之原則，應依地方制度法第四十條、第四十三條規定論處，自屬無效！
（二）就上開案情而言，寶山鄉公所若未依法編列該鄉民代表的「法定經費」（或稱法定預算），即本案鄉民代表之出國考察補助費，係基於「得」的行政裁量行為，應屬「適法」；其次，寶山鄉民代表會對鄉公所未編列該筆「法定經費」而言，亦僅能予以「適法性監督」，仍不得為「適當性監督」。也就是說，就適法性監督而言，鄉民代表會僅能監督鄉公所之「得予以」編列或「得不予」編列，若非依法應予編列者，則鄉公所之拒絕編列行為即無違法可言；鄉民代表會仍不可得以適當性監督方式以對。
（三）前揭諸多預算科目經刪除後各保留一元之情形，可知是地方選舉恩怨、派系團體惡鬥，甚或所會之間「肉桶利益」交換不對稱的必然結果；至於，解決途徑，除報請自治監督機關協商解決外，即應依地方制度法第三十八條、第三十九條、第四十條、第四十一條、第四十三條、第四十八條與第四十九條等相關規定處理，或另準用預算法相關規範以資解決[9]。
四、澎湖縣C鄉預算爭議案
近期（二○○五年五月二十七日），即於讀者於本文作者陳朝建所經營之「部落格化的台灣政治法律學院」、「陳誠法政專業教學網」留言[10]，內容提及澎湖縣C鄉預算爭議案之實務問題。詳細的情形是，C鄉民代表會四月舉行臨時會期間對鄉公所所提某筆一百六十萬元之墊付案予以否決後，鄉公所未依提出覆議案，反就原案重提於五月的定期會，引發諸多疑義並曾由筆者作如下之分析[11]：
（一）按C鄉公所所提某筆一百六十萬元之墊付案，業遭其代表會否決後，鄉公所如主張窒礙難行者，本應依地方制度法第三十九條、第四十條規定提起覆議，或依同法第三十八條、第四十條與第四十三條等相關規定循自治實務之作法，報請自治監督機關協商解決之。
（二）本案似不適合透過重新提案方式，就「臨時會」被否決之議案，重提於定期會再度審議，否則仍恐有違「預算不二審原則」。也就是說，C鄉公所如就原案提起覆議並經代表會進行覆議案之審議者，並不違反「預算不二審原則」，因為同案的審議程序尚未終結之故；不同於此，如「重新提案」則另似已代表「原案之審議程序業已終結」，原案重提的話，就可能依然牴觸所謂的「預算不二審原則」。
參、歸納整理
就前開台北縣汐止市、新竹縣寶山鄉案例而言，均屬鄉鎮市民代表會刪減各該鄉鎮市公所原編列之預算總額後，導致各該鄉鎮市公所認為窒礙難行進而提起覆議；未料鄉鎮市民代表會卻「欺敵耍詐」或未達三分之二以上維持原決議的結果，先讓各該鄉鎮市公所覆議成功（即原預算決議當然失其效力），但嗣後又對各該鄉鎮市公所重提之總預算案刪減更多之預算總額，導致所會爭議（亦屬地方府會關係爭議）更加複雜。
實際上，不僅地方預算的編列與執行是高度政治的，即連預算編列之後、執行之前也必需經過「地方府會關係」的審議互動，始得為之；正因為如此，地方預算的爭議難題總離不開地方府會關係的糾葛，而形成極為複雜的預算政治問題。探究其實，除上開典型的爭議個案外，在台灣地方自治運轉的過程中，還有其他主要的爭議型態，如[12]：
（一）決議文字根本違反「議決明確性原則」者，蓋依地方制度法第第三十五條至第三十七條之規定，地方議會、代表會得就若干事項為之「議決」，包括地方總預算案之審議決定，如決定通過或刪除，甚或另附加條件或期限。但實際上，很多地方議會、代表會卻宣稱「保留」特定科目的預算，則該被保留的科目預算係通過或不通過？正因為如此，地方行政機關應如何參照法令辦理呢？
（二）附帶決議屬「脫法議決」，亦即其所附加之條件或期限，形式上並非法律或自治法規所不許，但本質卻是違法或高度窒礙難行者。例如，假定澎湖縣議會於審議該縣某年度預算時，除刪減該縣政府所編列「補助旅台鄉親政令宣導費」二分之一外，並決議將預算書說明欄文字修正為「補助旅外鄉親政令宣導費」，是否涉及該縣政府施政計畫內容之變動與調整？即有爭議。更麻煩的是，地方議會、代表會對地方總預算案所為之附帶決議，本得由行政機關「參照法令」辦理，但「參照法令」辦理的裁量權限到底可以有多大、界限何在？
（三）不僅如此，其他惡例之「惡形惡狀」，如地方議會、代表會認為總預算案或有收支短差之預見可能，得否先要求行政機關自行調整？或是，因為派系爭鬥、選舉糾紛導致地方府會失和者，則地方議會、代表會可否逕行刪除地方行政機關所獲中央部會、上級政府機關業已核定之補助款？……無論如何，該等問題都值得吾人予以釐清。
筆者的初步看法是，地方制度法或相關公共財政法律應援引「法律明確性原則」增訂「議決明確性原則」之條款，俾以規範地方議會、代表會之決議，使其議決內容得以明確而具備規範的期待可能性。其次，針對「脫法議決」亦應增訂「確認無效」之「義務條款」，即允許地方行政機關得以向自治監督機關請求（既是權利也是義務）俾以確認各該「脫法議決」是否有效？再者，所謂「參照法令」辦理不應單純被廣義理解為即指「依法」辦理，應另作「必要性」之限制，以符比例原則之基本要求，也就是說所謂參照法令辦理，係賦予地方行政機關裁量是否辦理、如何辦理的權限。最後，關於報請自治監督機關解決之前，應強制地方府會先行協議；協議不成，始得報請自治監督機關解決，俾期吻合「輔助性原則」之尊重地方自治團體內部制衡的基本原則！
肆、結語
地方制度法施行之後，地方府會爭議依然屢見不鮮，尤其是最基層的「所會關係」（鄉鎮市公所與鄉鎮市民代表會之互動關係）更是如此；果爾府會關係或所會關係結合預算政治的複雜爭議時，復顯得更為棘手而難以解決。本研究雖僅以個案方式呈現問題爭端，然其所涉及者卻屬台灣地方自治運作的「通案問題」，恐仍應循修正地方制度法的方向予以著手，例如：
（一）對於地方行政機關或地方行政首長未依法撥付地方立法機關相關費用，導致地方立法機關無法運作者，即應另設「罰則」予以規範。詳言之，現行地方制度法第八十四條規定未必充足，應可再增訂地方制度法八十四條之一，另課予地方行政首長作為或不作為之義務，如不依法作為或拒絕依法作為者，即以「罰則」相繩，而非僅適用公務員服務法，以及準用政務人員之懲戒而已。
（二）反之，地方立法機關從事預算審議之際，如有重大明顯瑕疵之違法主決議或附帶決議者，亦應修法另賦予依現行制度地方行政機關報請自治監督機關訴請「函告無效」或「參照法令辦理」外的「得一併請求解散議會或代表會」之權。也就是說，基於權責制衡之武器對等原則，地方行政首長亦得依法解散地方議會或代表會。
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* 作者陳朝建為銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授，學術領域以憲法、地方制度法與法律政策分析為主。
** 作者王惠玲為銘傳大學公共事務學研究所碩士在職專班（台北班）研究生，是基層地方自治實務工作者，現任職於台北市士林區公所擔任里幹事。
[1] 此處所指的預算政治，即是學者Rubin所講的預算政治理論，亦即認為預算的形成與動支都是高度的政治活動，絕對會涉及到權力的重新分配、選票的擷取與既有資源的相對剝奪。實際上，每位財政分配、預算配置的參與者，無論是民選首長、行政官僚、民意代表或是各種利益團體，他們對預算分配所要求的優先順序並不相同。更何況，作為納稅人的選民與決定預算支出的民選行政首長、各級民意代表之間，還存有特殊的「頭家─代理人」關係，那就是政府的公共財政、預算配置是受很多外部干擾因素之影響的，諸如：選舉支票、經濟興衰、突發的天然災難、公共輿論的轉向或特別的政治動盪等，而顯得變化多端、難以預料。總之，若按Rubin的基本論點：預算是一種政治資源，政治精英、利益團體都會利用預算的過程鞏固或擴大其政治上的支持度與影響力，而不管財政收支平衡的問題，以上另可參閱陳朝建，《挽救政府倒閉的辦法》，中國時報A15版專論，2003/12/19。
[2] 可參閱陳朝建，《憲法政治：地方政府體制的類型》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，2004/11/01，網址
http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423。或另參照陳朝建，《地方府會關係之理論與實用》，載於「中國地方自治月刊」第57卷，10期（民國九十三年十月），頁27-41。
[3] 以下的問題意識，係整理自作者陳朝建所撰的相關文章，例如可參閱陳朝建，《地方制度法專題：預算政治與地方府會關係的法律問題》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，2004/12/25，網址
http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423。
[4] 因預算法規定民國八十八年至八十九年調整會計年度新制起訖點之故，文內所指八十八年下半年度以及八十九年度總預算為過渡時期之特別措施，即必需一次審查一年半的預算。
[5] 整體而言，「代行處理」亦為「權限移轉」之特殊法律設計，故屬「管轄恆定原則」的例外，亦即權限變更或移轉的方式之一，絕非僅屬「職務協助」性質之制度；遑論「代行處理」的經費負擔，仍得由被代行處理之地方自治團體負擔。不過，代行處理的法定要件，依然非常嚴格，即必需：（一）地方自治團體依法應辦理之自治或委辦事項；（二）須地方自治團體依法應作為而不作為；（三）因其不作為致嚴重危害公益或妨礙政務正常運作；（四）須性質上適於代行處理者；（五）須先由上級政府命其於一定期限內為之，而地方政府並未如期完成等五項要件具備，始得為之。以上可參閱陳朝建，《憲法政治：地方政府體制的類型》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，2004/11/01，網址
http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423；或另參照行政院經建會委託國立台灣大學政治學系黃錦堂教授研究專案，「地方制度法有關中央代行處理地方事務之研究」第六十一頁至第六十四頁。
[6] 本案可參閱陳朝建，《地方制度法專題：地方議會審議預算的法定限制》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，2005/05/12，網址
http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423。或是，另可參閱陳朝建，《地方制度法專題：論地方議會對預算審議之決議型態》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，2004/03/27，網址同上。更詳細的說明，則可參閱陳朝建，《地方制度法專題：地方議會財政監督權之實務見解》，亦載於「部落格化的台灣政治法律學院」，2005/04/24，網址同上。
[7] 訪談期間是在二○○五年五月初進行，惟為免受訪者因本篇文章之撰寫、登載而受到相當程度之困擾，有關受訪人員的服務課室、真實姓名等均予以保留，未加公佈。
[8] 又以下的內容，係整理自作者王惠玲與陳朝建的對話留言，可參閱陳朝建，《地方制度法專題：預算政治與地方府會關係的法律問題》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，2004/12/25，網址
http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423（兩位作者的對話留言期間為2004/05/04，特此敘明）。
[9] 就本案而言，在現行法律規範密度不足且充斥法律漏洞的情況下，恐怕僅有兩種解決之道：（一）儘速修法確立「禁止不利益變更」之法律原則；或是，（二）逕以「禁止不利益變更」之法律原則，作為自治監督機關行政函令釋示之基礎，俾得藉由介入個案協商解決問題。
[10] 有關這個預算爭議個案的留言全部內容，可參閱陳朝建，《地方制度法專題：地方議會審議預算的法定限制》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，2005/05/12；留言時間為2005/05/27，網址
http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423。
[11] 有關這個預算爭議個案初步解析的相關途徑，同前揭註（註10）。
[12] 以下可參閱陳朝建，《地方制度法專題：預算政治與地方府會關係的法律問題》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，2004/12/25，網址
http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423。
