本篇是《地方制度法專題：論地方議會對預算審議之決議型態》（筆者2005/03/27所撰）的補充說明；此次，將以實務見解為主，介紹地方議會之預算審議「附帶決議」的實務見解……
一、附帶決議的意義與型態
實務上，臺北市政府依據民國八十九年一月二十五日該府第一○四七次市政會議指示：「針對市議會通過預算案後所作的相關決議（包括但書、附帶決議……等），本府應如何因應，請主計處會同法規會訂定一套處理的標準作業程序」，進而另於同年五月十六日經該府第一○六二次市政會議決議後，通過「臺北市政府暨所屬各機關處理市議會審議預算案審議意見作業要點」。
其中，依該要點規定「附帶決議」，係指地方議會在所通過之各筆預算本身之外，另外對於特定業務之執行，提出要求或建議。地方議會審議預算案所作審議意見，指明為綜合決議、附帶意見、附帶建議等名稱及無涉及預算動支之但書意見其性質與附帶決議相似者，視為附帶決議，即：
（一）或以「附帶決議」為名，如：警察局應針對分局、女警隊、少年隊辦公廳舍暨派出所員警宿舍及休閒設備、體能訓練，擬定具體改善政策及預估經費，於本會第二次定期大會前送會備查。
（二）或以「綜合決議」為名，如：已使用刷卡、讀卡、指紋、掌紋等方式辦理到退之機關，其到退管理人員不再支領到退登記管理費。
（三）或以「附帶意見」為名，如：公有超市應於最後續約屆滿前二年辦理招標作業，以利未獲續租業者安排善後事宜。
（四）或以「但書」為名（僅限於無涉及預算動支之但書意見其性質與附帶決議相似者），如：但環保局所屬各焚化廠之改善戴奧辛排放設備，應採最先進之○○設備云云。
二、附帶決議的法律效力：原則上並無拘束力！
基本上，地方行政機關對於地方議會審議預算之相關附加意見為附帶決議者，其預算之動支應不受該類附帶決議之拘束；惟如認為該類附帶決議執行有困難，或主張其與憲法、法律、基於法律授權之法規或自治法規規定牴觸時，得依地方制度法第三十九條第一項規定，函復地方議會妥為說明（甚或另得依法聲請中央主管機關或司法院之解釋），否則亦得遵照辦理。
坦白說，上開說明就是昔日以來所累積的實務見解，例如行政院（88）民國八十八年一月十三日台忠授字第○○二八八號函，也曾就有關各級政府與民意機關因附帶決議（意見或建議）與但書及注意事項等產生之預算爭議，表示：……內政部七十二年十月及八十二年六月之相關解釋略以：各級地方民意機關審議預算時所作之「附帶決議」、「附帶意見」、「附帶建議」，及決議中但書部分其性質與上開「附帶決議」等相似者，均非預算案之法定決議【按：即所謂的「主決議」】，惟為增進府會之團結和諧，各級地方政府應儘量予以尊重辦理，如執行有困難時，得附具理由，函復各該民意機關妥為說明，前開附帶決議、附帶意見或附帶建議，其涉及中央權責者，由地方政府報請中央核辦；顯見以上規定對於各級民意機關審議預算時所作之各項附帶決義（意見或建議）與但書及注意事項之效力問題，應已相當明確，並無另定處理原則之必要……
三、附帶決議的實務案例與函釋見解
在此，謹另舉二個附帶決議的實務案例與函釋見解如後，一是行政院主計處民國九十二年二月二十日處實一字第○九二○○一二○七號函，曾表示：……經查地方制度法第四十一條第三項規定略以：縣（市）議會就預算案所為之附帶決議，應由縣（市）政府參照法令辦理。又依同法第五條第二項規定，縣（市）議會及縣（市）政府分別為縣（市）之立法機關及行政機關，縣（市）議會依地方制度法第三十六條第二項規定，有議決縣（市）預算之權限，而縣（市）政府依同法第四十條第一項及第三十八條規定，有預算提案權及執行權。綜上，本案貴縣（宜蘭縣）文化局九十二年度單位預算「文教活動」業務計畫項下「戲曲發展基金」工作計畫經費既經貴縣議會審議通過，貴府自應照案執行；另有關貴縣議會於審議貴縣九十二年度總預算所為請貴府提案將戲曲發展基金變更業務計畫送該會審議之附帶決議，涉行政機關之預算提案權，依地方制度法第四十一條第三項規定，本項附帶決議對貴府並無拘束力……
二是行政院主計處民國九十二年二月七日處實一字第○九二○○○三八四號書函，亦表示：經查地方制度法第四十一條第三項規定略以：……鄉（鎮、市）民代表會就預算案所為之附帶決議，應由鄉（鎮、市）公所參照法令辦理。復查貴部（內政部）八十九年十月二十日台（八九）內民字第八九○八○三○號函曾釋示略以：「鄉（鎮、市）民代表會於審議總預算案時，以完成法定程序之預算須經代表會同意始得動支，無異賦與代表會再次審議預算權；又依地方制度法第五條第二項規定，鄉（鎮、市）民代表會及鄉（鎮、市）公所分別為鄉（鎮、市）之立法機關及行政機關。鄉（鎮、市）民代表會依地方制度法第三十七條第二款規定，有議決鄉（鎮、市）預算之權限，預算執行權則屬鄉（鎮、市）公所」。綜上，本案鄉（鎮、市）民代表會審議預算案時所為要求鄉（鎮、市）公所於辦理重要政策或活動時，必須將相關活動計畫及經費函請代表會審查同意後始可執行之附帶決議，涉行政機關之預算執行權，依地方制度法第四十一條第三項規定，本項附帶決議對鄉（鎮、市）公所應無拘束力……
四、結語：何謂「參照法令辦理」？
總之，就上開實務見解而言，直轄市、縣市議會就預算案所為之附帶決議，係由直轄市、縣市政府參照法令辦理；同理，鄉鎮市民代表會就預算案所為之附帶決議，亦由鄉鎮市公所參照法令辦理。值得注意的是，整個重點就在於，所謂的「參照法令辦理」，係指附帶決議原則上對地方行政機關並無拘束力，不論是否適法或適當，地方行政機關均得提出「函復」予以反制；甚至，地方行政機關亦得主張附帶決議違法而報請自治監督機關函告無效，或就有無違法之疑義，向中央主管機關或司法院聲請解釋。
-------------------------------
重要補充--「附加條件或期限」：
不同於「附帶決議」，預算審議之「附加於預算之條件或期限」則係指地方議會依地方制度法第四十一條第二項及預算法第九十六條準用第五十二條第一項規定，就預算之動支附以須一定條件成就或俟將來不確定事實或期日到來，始得執行，通常以但書之形式表現。
（一）附加於預算之條件，通常以「但書」為名（如：決議鄰里活動公共空間補助費補助辦法送地方議會或代表會通過前，預算不得動支）。
（二）附加於預算之期限，通常以「但書」為名（如：台北市議會決議一般廢棄物清除處理費隨袋徵收在推廣期間三個月內，環保局不得向民眾收取垃圾袋費用，以建立行銷系統）。
而與附帶決議相同的是，地方行政機關對於地方議會審議預算之相關附加意見為附加條件或期限者，其預算之動支應不受該類附加條件或期限之拘束；惟如認為該類附加條件或期限執行有困難，或主張其與憲法、法律、基於法律授權之法規或自治法規規定牴觸時，得依地方制度法第三十九條第一項規定，函復地方議會妥為說明（甚或另得依法聲請中央主管機關或司法院之解釋），否則亦得遵照辦理。
文章定位：
