本文探討的焦點是，鄉鎮市規約（即鄉鎮市自治條例）不能定有罰則？其次，就算鄉鎮市規約（即鄉鎮市自治條例）不能定有罰則，則鄉鎮市公所就不得成為中央法律、法規命令或上級自治條例（如縣自治條例）所定罰則之處罰機關？……
一、前言：鄉鎮市規約不能定有罰則？
很多人以為，依地方制度法第二十六條第二項前段規定，直轄市法規、縣市規章就違反地方自治事項之行政義務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。就此而言，鄉鎮市規約似不能定有裁罰規範，惟何以依地方制度法第二十六條第四項復規定，有所謂定有罰則之鄉鎮市規約需經由縣政府核定後，始得發布的規定？亦即，這彼此之間的衝突應如何解釋呢？
筆者以為就一般情形而言，鄉鎮市的自治條例不能定有裁罰性規範，因此如按地方制度法第二十六條第四項規定，該段鄉鎮市定有罰則之自治條例需再經由縣政府核定後始得發布的規定，自屬立法技術上的贅文，無從適用，這在內政部的歷年行政函令解釋中，曾經作過多次的說明（例如：可參照內政部八十九年四月十日台內民字第八九○三九九○號函）。而之所以會出現如此贅文，據筆者所悉，是因為地方制度法是好幾個版本拼湊的結果，因此很多地方的立法技術確是明顯衝突的（實際上，地方制度法第七十五條的某些條文規定，也是有很多的「失誤」或「誤植」，例如該條某些規定即將直轄市、縣市的自治監督機關均定位為「行政院」）。
不過，筆者仍建議讀者或初學者不必如此在意該項立法技術的衝突，因為在特殊的情況下，即如有其他專業法律的特別授權或是地方制度法再度修改後，屆時實務上，鄉鎮市的自治條例也可能得制定罰則規範。舉例來說，法務部民國八十九年八月十七日（89）法律決字第○二六九九○號函，即曾指出：
查都市計畫法……業已明定都市計畫法之主管機關。再查八十九年一月二十六日修正都市計畫法第七十九條時，除新增罰鍰之規定，及增訂對連續違規使用且不依限改善者，得施以連續性之罰鍰等規定外，同時並刪除原條文第一項中「當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所」等字。是以，現行都市計畫法第七十九條及第八十條罰則之規定，並未另訂執行機關，則同法第四條明定之主管機關，就該罰則，應有執行之權責。復依地方制度法第十九條第六款第一目規定，縣市都市計畫之擬定、審議及執行，係屬縣市自治事項。本件有關執行都市計畫法第七十九條及第八十條罰則規定乙節，依前揭說明，似不得由鄉、鎮、縣轄市為之。【按：反之，若當時候立法院審議修正時，未刪除原條文第一項中「當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所」等字，即代表鄉鎮市與鄉鎮市公所得制定罰則或成為各該罰則之處罰機關。】
二、鄉鎮市公所得否成為罰則之處罰機關？
又目前即使鄉鎮市似無於鄉鎮市規約（鄉鎮市自治條例）制定罰則之權，也不代表鄉鎮市公所不能成為國家法律、中央法規命令或是直轄市、縣市自治條例所定各該罰則之處罰機關。例如，法務部民國九十二年八月八日法律字第○九二○○三一三○六號函，即曾就關於縣市政府得否訂定喪葬設置管理自治條例，將墳墓違規設置情形之取締及處理委由鄉鎮市主管機關辦理乙案，表示見解如下：
按行政程序法第十五條第二項規定：「行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。」所稱「委託不相隸屬之行政機關執行之。」所稱「委託不相隸屬之行政機關」，依學者通說認為係指同一行政主體之法人之不相隸屬機關間之委託情形。次按殯葬管理條例第三條第二項第三款及第二款明定各級主管機關之權責劃分，其中違法設置、擴建、增建、改建殯葬設施、違法從事殯葬服務業及違法殯葬行為之查報為鄉鎮市主管機關之權限，取締及處罰之直轄市、縣市之主管機關之權責。準此，本件縣市政府如欲將違法殯葬行為之取締及處罰事項委由鄉鎮市公所辦理，尚不涉及上開行政程序法第十五條第二項規定之適用，至於縣市政府訂定喪葬設置管理自治條例，將墳墓違規設置之取締及處罰委由鄉鎮市主管機關辦理，是否符合地方制度法有關委辦規定及殯葬管理條例第三條規定，貴部（內政部）為二法主管機關，宜請本於權責依法審認之。【按：當然，若按內政部民政司之見解，本案係屬「委辦」而非「委任」或「委託」。】
因此，法務部亦主張另依內政部九十一年十一月十五日台內民字第○九一○○六二一五三號函有關研商殯葬管理條例施行相關事宜第一次會議紀錄《伍、討論事項第三案決議》略以：「查殯葬管理條例第三條第二項第二款及第三款規定，鄉鎮市主管機關應就轄內違反本條例規定之案件進行查察後，報請縣主管機關予以取締及處理；如縣政府因墓政業務人力不足，無法負擔所有鄉、鎮、市公立公墓內個別違規案件之取締工作，似得參照行政程序法第十五條及地方制度法第二條第三款之規定，委由鄉、鎮、市公所執行之。」意旨，似有誤解；並為指明。【按：亦即，法務部認為應係屬「委辦」而非「委任」或「委託」，故無須另參照行政程序法第十五條之規定。】
除上開有關墳墓違規設置情形之取締及處理案，係典型的鄉鎮市之「委辦事項」外，法務部民國九十四年一月十四日法律字第○九三○○五三七三○號函，亦就關於彰化縣政府函詢有關興建中違章建築勒令停工通知單可否指定由鄉鎮市公所填發適法疑義案，表示：
行政程序法第十五條規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙」係指行政機關依據法律、法律具體授權或概括授權訂定之法規命令，將涉及公權力行使之權限移轉所屬下級機關或同一行政主體 (公法人) 不相隸屬之其他機關而言，本件彰化縣政府將違章建築之查報工作委由鄉鎮公所辦理，因屬不同行政主體間之權限移轉，與行政程序法第十五條規定有間，其性質似屬委辦，因涉地方制度法之適用，宜函詢主管機關內政部表示意見。【按：筆者必需再度說明的是，若按內政部民政司之見解，本案係屬「委辦」而非「委任」或「委託」；然而，不可否認的是，目前實務見解竟有將「委辦」與「委由辦理」刻意予以扭曲並給予不同分類的看法，主張「委辦」者係由原委辦機關負擔業務經費，而「委由辦理」則由受委辦機關負擔業務經費。坦白說，這並不是適法或適當之說法。】
三、結語
固然，如無有其他專業法律之特別授權，目前鄉鎮市自治條例（亦即，鄉鎮市規約）似尚未可以定有罰則規定；然而，其背後所代表的意思卻是，未來如有其他專業法律的特別授權或是經由地方制度法的重新修正，鄉鎮市自治條例仍有機會可以定有罰則。其次，即使鄉鎮市仍無於鄉鎮市規約（鄉鎮市自治條例）制定罰則之權，卻也不代表鄉鎮市公所就不能成為國家法律、中央法規命令或是直轄市、縣市自治條例所定各該罰則之執行處罰機關。
文章定位：
