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　　近期備受矚目的地方自治法制實務之爭議案件，是台北市政府徵收「市區道路使用費」的問題。蓋該府於民國八十九年十一月訂定、民國九十三年九月修正發布「臺北市道路設置設施物收費辦法」，並針對該市市區道路所設置的豎杆、變電箱、開關箱、交接箱、基座箱、郵筒、電話亭、售票亭、候車亭、送電塔、管路、洞道、電纜線等設施物的各管線機構（如台電），收取道路使用費，結果卻引發台灣電力公司與台北市政府之間的行政訴訟爭議。本篇短文擬從上乘條例與橫出條例的觀點，予以說明……

　　當吾人論及地方立法權，談到「法律先占理論」時，總不能忽略「上乘條例」與「橫出條例」的見解。

　　首先，「上乘條例」係指地方自治團體所制定之自治條例（甚或自治規則）得基於與國家法律相同之目的，再就其已規範之事項、拘束之對象，訂定比國家法律、法規命令更為嚴格限制之管制措施者，即屬「上乘條例」。

　　其次，「橫出條例」則是指地方自治團體所制定之自治條例（甚或自治規則）得與國家法律、法規命令基於相同之規範目的，依據法律授權另對國家法律、法規命令所規定以外之事項，再以自治條例（甚或自治規則）加以相繩，即可稱為「橫出條例」。

　　整體而言，日本法律先占理論所強調的「上乘條例」與「橫出條例」，如以「國家最低基準」（national minimum）理論予以解讀（即：依國家法律所設置的規制，不能對地方自治團體之自治條例的規制造成過多抑制，相反的，應解為以全國、全民的觀點所作成的規制，均屬規制的最低基準），地方自治團體除可制定「橫出條例」外，亦得為環境保護、公害防治等維護地方住民健康之設定，容許地方自治團體亦得制定較國家法律、法規命令為嚴格之「上乘條例」。

　　舉例來說，當財政部主管的「規費法」公布施行後，若內政部仍未依據規費法另訂定「市區道路使用費收費標準」或類似的法規命令（因道路收費分為道路挖補費、修復費與使用費等），則台北市政府得否先以「臺北市道路設置設施物收費辦法」這樣的自治規則或更高位階的自治條例，作為「道路使用費」的基準呢？

　　筆者初步的理解是，若依據「法律先占理論」的發展趨勢觀之，不論其是否已修正（或應修正）為「條例先占理論」，台北市政府仍非不得直接依據「規費法」與其他國家法律、法規命令之授權，訂定「臺北市道路設置設施物收費辦法」，，作為「道路使用費」的基準（如收取設置電線杆、變電箱、送電塔、電纜線等設施物的使用費），俾符合「使用者付費原則」、「各管線機構公平競爭原則」的立法精神、政策目的。

　　值得注意的是，若內政部已依據規費法另訂定「市區道路使用費收費標準」或類似的法規命令，並設定道路使用費的下限（甚或上限）的基準，或禁止各直轄市、縣市政府收取公用事業的道路使用費時，各直轄市、縣市等地方自治團體能否（ob）收取該項費用，以及如何（wie）收取該項費用，均不得牴觸國家法律、法規命令的規制目的與範圍（地方制度法第三十條規定參照）。

　　但相反的是，若地方自治團體如台北市制定、執行自治法規之職權，並未逾越國家法律、法規命令之限度，仍得就「是否計收使用費」與「如何計收使用費」訂定更詳盡的補充規定，俾以體現因地制宜之精神，即是吾人倡議「上乘條例」與「橫出條例」等兩項概念的用意。