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行政法教室：過渡性法規承認之案例解析

一、過渡性法規承認之原則

　　所謂的「過渡性法規之承認」，係指原應失效或無效的法律或命令（尤其是職權命令），在相關的法律或授權命令尚未制定之前，仍可繼續適用之謂。值得注意的是，原則上「過渡性法規之承認」並非在任何法律領域內，均得主張之；必需基於事實上的必要性，或法律的強制規定，且因「立法怠惰」之故，始得予以主張。

二、行政程序法之規定

　　承上所述，「過渡性法規之承認」是不能隨意主張的，例如行政程序法第一百七十四條之一，即規定：「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後二年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」

三、地方制度法之規定

　　不過，某些法律卻也適度允許「過渡性法規承認之原則」，例如地方制度法第八十七條就規定：「本法公布施行後，其相關法規未制 (訂) 定、修正前，現行法規不牴觸本法規定部分，仍繼續適用。」

四、釋憲實務之見解—以釋字第二五九號解釋為基礎

　　憲法第一百十八條規定：「直轄市之自治，以法律定之。」中央法規標準法第五條第一款、第三款復規定憲法或法律有明文規定，應以法律定之者；或是關於國家各機關之組織，均應以法律定之。從而直轄市自治法，或地方制度法尚未制定施行之前，台北市政府及台北市議會均係依行政院原頒布之「台北市各級組織規程」、「台北市議會組織規程」等行政命令設置之，顯非依法律設置之組織，明顯牴觸憲法及中央法規標準法之規定。

　　對此，釋字第二五九號解釋則強調，憲法關於直轄市如何實施地方自治，規定於第一百十八條授權，並要求應以法律定之。亦即，直轄市實施地方自治之程序、權限多寡等相關事項，依憲法意旨，均應以法律規定。惟該號解釋衡諸於當時實際狀況，主張為貫徹憲法實施地方自治之意旨，本應由立法院儘速制定直轄市如何實施自治之法律，以謀求改進。但在該項法律尚未制定前，直轄市之自治與地方行政事務，不能中斷，故原由中央頒行之法規，應繼續有效。

五、行政法律實務之案例—以中央選舉委員會組織規程為例

　　按公職人員選舉罷免法第八條第一項規定：「中央選舉委員會隸屬行政院，置委員若干人，由行政院院長提請總統派充之，並指定一人為主任委員；其組織另以【法律】定之。」惟目前卻無該項法律，僅有「中央選舉委員會組織規程」這樣的行政命令，例如該組織規程第一條即規定：「本規程依公職人員選舉罷免法第八條第一項規定訂定之。」

　　值得注意的是，按中央法規標準法第五條之規定，下列事項應以法律定之：（一）憲法或法律有明文規定，應以法律定之者；（二）關於人民之權利、義務者；（三）關於國家各機關之組織者；（四）其他重要事項之應以法律定之者。同時，中央法規標準法第六條亦強調，應以法律規定之事項，不得以命令定之。是以，僅依上開組織規程訂定之「中央選舉委員會」是否為「合法組織」？同時，昔日以來中央選舉委員會所為之行政行為（如選舉公告）是否有效呢？

　　針對上述問題，探究其實，若按公職人員選舉罷免法第八條第一項末段及中央法規標準法第五條、第六條之規定，的確會產生既有的「中央選舉委員會組織規程」應屬違法，甚至就是當然失效的推論！

　　但是，行政法律的適用，則如前述，仍有「過渡性法規承認之法理」，並為釋憲實務見解所接受。基此，如為貫徹法治國家實施民主選舉之意旨，本應由立法院就中央選舉委員會之組織，制定「組織法律」（如「中央選舉委員會組織條例」或「中央選舉委員會組織法」）為之規範；惟在該項組織法律尚未制定前，現行由中央頒行之法規（即「中央選舉委員會組織規程」），應繼續有效；否則各項選舉將「無法」為之，反與民主國家、法治國家的基本原則相違。也就是說，這是「立法怠惰」的情況下，為實現憲法第十七條、第一百二十九條至第一百三十六條的民主國家原則，不得不承認的「過渡性措施」！

　　準此，昔日以來具有「黑機關」（非法組織）之稱的「中央選舉委員會」，仍屬「合法組織」，且其所為的各項行政行為（如選舉公告），亦【推定】為「有效」！

六、結語

　　當然，以上開案例解析，吾人可知，最理想的方式是：立法院不應該繼續「立法怠惰」，反應主動完成「中央選舉委員會組織條例」或「中央選舉委員會組織法」的制定，才是正途。否則，依過渡性法規承認之原則，「中央選舉委員會」仍不能算是「非法組織」（黑機關）！