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憲法教室：地方自治團體適用平等原則之初探

一、地方自治團體之權力與權利
　　我國地方自治之實務見解向來認為，地方自治乃是指地方自治團體在一定的區域內，為達治理地方居民公眾事務之目的，得擁有的一般客觀的「權利」（如財產權），而此項「權利」亦為地方自治團體之統治「權力」（如課稅權）。

　　整體而言，地方自治團體在國家監督之下，輔以法律授與之規範，仍擁有一定的領域、居民以及自治「權力」，並得組織地方行政機關與立法機關自我制衡，從而行使各項自治「權利」（同時也是「權力」，像是立法權、執行權與政策規劃權等）獨立管理地方居民的公眾事務，此即憲法第十章、第十一章及憲法增修條文第九條所設的制度性保障，並為釋字第四九八號解釋、第五二七號解釋、第五五○號解釋及第五五三號解釋等釋憲實務所承認。

　　單以我國為例，憲法之所以用第十章來規範中央與地方之權限劃分，並以第十一章規定地方制度之設計，目的係保障地方自治之營運，並規範住民自治之運作。但地方自治作為憲法所保障的重要制度，仍有一定的核心領域，不能任意受國家機關之侵犯，即連立法者對其核心領域仍不得恣意侵犯或全部掏空，亦屬當然，另可參照釋字第五五○號解釋理由書、協同意見書或不同意見書之見解，詳細內容於茲省略不贅。

　　不僅如此，就算中央（國家）或邦對地方自治之運作為之立法，亦僅得為準則性之立法，並不得侵害地方自治權核心領域，否則仍然有違憲法保障該項重要制度營運與發展之意旨。此外，實務之通說見解另以為地方自治之核心領域，雖隨各國歷史發展、憲法規範或憲政慣例，抑或法律規制程度而有所不同，但總不外乎係以自治立法權、自治執行權、自治財政權、自治組織權、自治人事權與地方政策規劃權等各項高權為其主要的內涵。

二、地方自治團體適用憲法第七條平等原則規範之問題
　　憲法第七條：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」目的係保障人民之平等權，或宣示「平等原則」為吾人應予遵守之普世價值。而此處所指之「人民」，並非限於自然人或法人，即連非法人團體亦有其適用（可參照釋字第四八六號解釋）；此外，即使是地方自治團體這類的公法人，亦得主張適用平等原則，此參釋字第四八一號解釋意旨甚明。

　　整體而言，平等原則乃基於「事物本質」（Natur der Sache）之差異，強調國家機關對「相同的事情應為相同的對待，不同的事情應為不同的對待」；例如，釋字第四八五號解釋就指明：「憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事務性質之差異而為合理之區別對待。」

　　又此處所指「法律上一律平等」，通說以為非僅拘束執行法律之行政或司法機關不得任意對人民為之差別待遇而已（即「禁止恣意之差別待遇」），更是指立法機關所制定之法律尤應遵守平等原則；也就是說，若法律之法文內容違反平等原則而為恣意裁量立法時，該法律自屬違憲之法律。

　　實際上，釋字第五二六號及第五四七號解釋理由書亦持相同之見解，認國家機關若依事物本質之差異，是可以為之「差別待遇」的；然而所謂「差別待遇」仍須「合理」，則屬當然。更重要的是，所謂「合理」之差別待遇，亦需視「具體個案」情形而論，尚無法一概而論；惟無論如何，若差別待遇之考量係將不應考慮之因素而加以不當聯結者，仍然算是恣意行為，自屬不合理之差別待遇，而與平等原則有違。

三、結語--以縣市、直轄市適用平等原則為例
　　筆者必須強調的是，精省修憲之後，縣市、直轄市均屬中央所面對的第一級地方自治團體，惟兩者應如何適用憲法上的平等原則呢？其實在地方自治實務的經營上爭議依然不斷發生。

　　筆者深切以為，若仿照釋字第四八一號解釋之釋憲實務見解，吾人可知依憲法第一百二十一條規定，縣實行縣自治；至於直轄市之自治，憲法則授權以法律定之，可另參憲法第一百十八條之規定。當然，憲法也規定「市」準用縣自治之規定，像是憲法第一百二十八條就有這樣的規定；甚至即連吾人對釋字第二五八號解釋理由書予以重新解讀的話，也可以導得此處所指的「市」或指直轄市，而非必然僅指與縣同級的市而已（備註：因為精省修憲的關係）。也就是說，市與直轄市均得比照縣之自治。

　　但重要的是，有關憲法上之平等原則，整體而言，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不禁止法律依事物之性質，就事實狀況之差異而為合理之不同規範。職是之故，直轄市目前之特殊地位、歷史演進，以及其管轄之任務及人口數目，甚至機關組織編制、財政經濟實力等各項資源，恆常與一般縣市有別；若立法者確實考量兩者事實上差異，而為合理之差別待遇，仍與憲法上開原則並無違背。

　　不過，若縣市、直轄市之各項職能或資源如顯然差距過大，除立法者應適時檢討修正之外，釋憲機關亦非不得於受理相關案件時予以非難，亦屬當然。因為精省修憲之後，直轄市依法實施地方自治的話，似與縣市為同級之地方自治團體，均為中央所面對的第一級地方自治團體，故在憲法上之地位、權責、財源及負擔，均應相當或接近，始符合憲法第七條平等原則之規範目的；儘管直轄市人口密集，且在政治、經濟、文化上情形特殊，其環境、衛生、公安及交通等建設，所需經費財源、組織編制，恆常較縣及市更為龐大，仍得為之「合理的差別待遇」。但無論如何，立法者所制定之法律（如地方制度法）或是行政機關所訂定之法規命令（如地方行政機關組織準則），亦不得對縣市、直轄市之「合理的差別待遇」顯失均衡！

　　補充說明：我在2003/03/19曾寫過一篇「地方制度法專題：縣市、直轄市同級化的憲法意義」，並於2002/12/27另寫過有關縣市、直轄市究竟有何不同的差異比較，即「地方制度法教室：直轄市與縣市之比較」乙文（以上均載曾於陳誠法政專業教學網），本篇是前兩篇的補充說明，併此敘明。