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地方制度法教室：談兵役業務之屬性--自治事項？委辦事項？

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　我在最近寫了一篇「地方制度法專題：論權限劃分、事項界定與業務歸屬-兼談自治事項的類型化」的文章（2004/06/30，業已載於陳誠法政專業教學），有意對「中央專屬事項」、「委辦事項」、「自治事項」等相關概念再作自己心得體察的說明。

　　在前文中，筆者就曾提及現行地方自治之實務運作與理想型態之法制如何銜接再一起的困難點，似乎並不在於憲法的規定不清不楚，也不在於地方制度法的設計不夠細膩，而係在於既成的「業務歸屬」如何調整，才是難題。例如，交給地方自治團體執行的兵役行政業務本質上應屬「委辦事項」，但長久以來卻幾乎淪陷為地方自治團體的「義務變體型的自治事項」，想要加以業務調整的話，中央與地方卻老是談不攏。

　　有趣的是，剛好查到一則「舊聞」，那就是司法院於第1124次大法官會議不受理案件（民國88年7月30日）的決議，該案次十三決議內容即為：「本件聲請機關雲林縣政府，為『兵役業務』究係中央委辦事項，抑或地方自治事項，事涉經費負擔權責，聲請解釋憲法。查其聲請，乃係依司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款規定而為，依同法第九條前段規定：『聲請解釋機關有上級機關者，其聲請應經由上級機關層轉』，本件聲請機關尚有上級機關，惟其聲請並未經該上級機關層轉，核與前開第九條規定不合，應不受理。」

　　對於本則釋憲聲請案，我另有家鄉故土的情感存在，因為筆者係自唸大學之後才離開雲林北上就學、定居的。同時，我立刻想到的是，黃錦堂老師（台灣大學政治學系教授）曾說德國的「聯邦兵役業務」係中央專屬事項，即使其若干「部分」得依法交給邦或地方執行，亦應屬下級政府之「委辦事項」的說法（可參照氏著，德國聯邦體制之研究，業收錄於「地方制度法基本問題之研究」乙書）。

　　非常奇特的是，目前台灣實務運作竟連「兵役業務」都另設自治組織予以管理（如台北市政府就設「兵役處」這樣的地方自治行政機關），也需依法用自治財源、地方人力來處理該類事項，例如辦理役男的身家調查、體格檢查等相關費用，亦均由地方自治團體買單。所以，雲林縣政府才會卯起來問問大法官，「兵役業務」算不算是「自治事項」？

　　真沒想到，大法官給的答案更妙，大法官竟說本案之「聲請解釋機關有上級機關者，其聲請應經由上級機關層轉」，所以未經「上級機關層轉」的話，不予受理。這到底是什麼意思呢？瞭解釋字第五二七號解釋的內行人應該就可以知道，大法官明明就已經巧妙地認為這仍屬「委辦事項」，所以雲林縣政府非經「層轉」不予受理；但矛盾的是，如果大法官認為「兵役業務」是「委辦事項」的話，則根本不能拒絕受理，因為雲林縣是在問此種業務是否為「自治事項」，而不是已經接受本案事項就是屬「委辦事項」，何況現行實務係將這種業務誤認為是「自治事項」，而由地方負擔經費。

　　既然如此，本案作為地方自治實務上的「自治事項」（且屬「義務變體型的自治事項」，本應屬非「自治事項」之範圍）之憲法疑義，到底又要如何令雲林縣政府「『層轉』給上級機關」聲請解釋呢？這…豈非…矛盾重重！唉呀！大法官搞錯了吧！？