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憲法政治：政府再造與中央政府機關組織基準法的法制解析

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　就政府組織再造的歷史觀點而論，學者江明修（國立政治大學公共行政學系教授），就曾撰文強調通常會有三個「循環圈」的理論（另可參照黃達強與劉怡昌等編「行政學」，1989﹕401，北京：中國人民大學出版社）：

　　一、「機構數量循環圈」，認為組織再造是「精簡─膨脹─再精簡─再膨脹」的循環過程。

　　二、「機構裁併循環圈」，認為組織再造是「合併─分開─再合併─再分開」的循環過程。

　　三、「管理權力循環圈」，認為組織再造是「上收─下放─再上收─再下放」的循環過程。

　　顯然地，如從國民政府遷台之後的行政院組織法之修改，以及各該相關部會組織法規的變動而言，衡諸於現行及未來新舊組織（如院屬部、會、行、處、局、屬）的設立、變更、廢止、裁併之過程而言，此次中央政府組織再造的法律設計，應屬「機構數量循環圈」及「機構裁併循環圈」的觀點。

　　蓋就憲法依據而言，按憲法增修條文第三條第三項之規定，國家機關之職權、設立程序及總員額，得以法律為準則性之規定。是以，基於此項憲法委託，立法院自得經「立法裁量」制定中央政府機關組織基準法或類似之準則性法律，就國家機關之職權、設立程序及總員額等相關事項為準則性之規定。

　　不過，由於此類法律之修定必然涉及中央政府機關的政府改造、組織整併工程，故新法亦規定，行政院應於該法公布後三個月內，再將「行政院組織法」及「行政院功能業務與組織調整暫行條例」送立院審議；而且，其他機關之組織法規或其他相關法規，若與該法規定不符者，行政院也應限期修正，並於行政院組織法修正公布後一年內函送立法院審議，以為緩衝。

　　整體而言，按上開中央政府機關組織基準法之規定，現行中央政府機關的五級制，必須調整為「院」、「部、委員會、獨立機關」、「署、局」、「分署、分局」等四級制。就該法規定而言，行政院所屬「部、委員會、獨立機關」之機關總數為二十二個機關，亦即總共十三個部、四個委員會，以及五個獨立機關。

　　必須注意的是，新法另規定上述五個獨立機關首長之人事任命，必須經立法院出席立委二分之一以上之同意，始得為之。單就立法干預的密度而論，由於該項同意權門檻並不高，是否損及「行政保留」的核心領域，而有違權力分立之設計，將會再度引起憲法、行政法學界的討論。

　　若按學者黃錦堂（國立台灣大學政治學系教授）的見解，「法律保留」係指重要事項必須由法律規定，而不得聽任行政部門自己決定，故以中央政府機關組織基準法的通過而言，該等事項若為重要事項時，本應以法律定之。同時，黃氏也曾強調與「法律保留」不同的是，而屬於更高層度的重要事項者，則為「憲法保留」（即由憲法直接規定）與「國會保留」（指國會享有最終之同意權或否決權）之範圍。

　　至於，「憲法保留」與「國會保留」、「法律保留」、「行政保留」之密度高低，則取決於憲法之判斷決定以及法律之立法裁量，若憲法規定未臻明確時，當然另涉及憲法解釋之問題，而非法律必然違憲。因此，若以黃氏見解為基礎，單就本案爭議為例，中央政府機關組織基準法明定上該五個獨立機關之首長任命須經立法院同意，始得為之，自非必然違憲。

　　總之，上述中央政府機關組織基準法的通過，僅屬「引導性」的基準法，目的是作為其他組織法規修改的依據，且設過渡期間以為緩衝，就政府再造的推動而言，可行性頗高；若相關配套法案日後通過的話，台灣就會有嶄新的政府組織架構。