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憲法教室：立法院可否制定「罰則」制裁不到會備詢之政府官員？

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　署名「陳同學」的讀者，提及我（陳誠老師）於網路上所發表的文章，他都是每篇必讀的；對此，我還是得跟陳同學說聲：「謝謝！」。陳同學並問我：關於最近立法院打算立法制定「罰則」，對於無正當理由而未列席的政府官員為之警惕，試問：（一）立法院制定此罰則的法理基礎何在？（二）立法院之舉是否違反憲法上權力分立原則，抑或在這裡就沒有國會自律原則的適用呢？（以上係他於2004/6/8的函詢）

　　對於上述所詢問題，似可以做如下之析解淺說。蓋立法院若立法訂定「罰則」（法理恐怕係在於「權責制衡原則」吧！？），對於無正當理由而未列席備詢之政府官員或社會人士以為制裁，必須先釐清：

　　一、至立法院列席備詢是否皆為任何行政官員之法定義務？

　　二、立法院所制之「罰則」，應屬「刑罰」？抑或「行政罰」？還是根本為特別的「執行罰」？

　　三、此舉是否違反憲法上權力分立原則？抑或適用國會自律原則即可？……等項問題，分別說明。

　　在此，就第一個問題而言，至立法院列席備詢似乎非必然為行政官員之法定義務，惟可細分為：

　　（一）若係屬行政院之內閣（如閣揆及政務官）應提議之施政方針、施政報告或政策變更案之說明者，則按釋字第五二○號解釋之意旨，行政院本應有列席報告之法定義務，且立法院也有聽取之法定義務。

　　（二）至地方公務員若基於地方自治團體自主獨立之地位，暨自我權責制衡之原則，除法律明定應到會備詢者外，自得衡酌到會說明之必要性，決定是否到會（釋字第四九八號解釋參照）。

　　（三）又一般事務官或非政務官者，如社會公正人士等，若有正當理由外，仍非不得拒絕應邀到會備詢（釋字第四六一號解釋參照）！

　　（四）非應對立法院負責之其他政府人員（如：總統、司法院長等）或本應依法獨立行使職權之人員（如：檢察官、公平會委員、監察委員等），自否應到會備詢，自應依權責制衡關係或是專屬保留領域等特別規定觀之，尚無法一概而論。

　　整體而言，鑑諸行政院應依憲法規定對立法院負責，故凡行政院各部會首長及其所屬公務員，除依法獨立行使職權，不受外部干涉之人員外，於立法院各種委員會依憲法第六十七條第二項規定邀請到會備詢或依立法院職權行使法等相關規定而行使總質詢時，有應邀說明之義務（釋字第四六一號解釋參照）。

　　對第二個問題而言，如立法院對無正當理由而未列席備詢之政府官員或社會人士訂定「罰則」相繩（若據報載，王金平院長說不排除「刑責」），本於「立法裁量」之考量，衡諸於各國制度、府會關係，究應屬「刑罰」？抑或「行政罰」？還是根本就是特別的「執行罰」（即：令政府官員或社會人士履行到會備詢之義務）？個人以為「藐視國會罪」之規定各國不一，未必能夠援引適用於台灣現況；且目前就我國相關措施或制度構思而言，我國未來規範為何？恐尚無法清楚判定之。

　　另對第三個問題來說，若立法院制定相關法律予以規範的話，只要受規範者為應向立法院負責之內閣成員（如閣揆及政務官），應不至於違反權力分立原則，似乎也不必適用國會自律原則觀之；惟受規範者如即連地方官員、社會人士，或是其他不必對立法院負責之政府官員都包括在內，是否允當？則必須再予以深思！

　　總之，按憲法第六十七條、第七十一條，以及憲法增修條文第三條（或：原憲法本文第五十七條）等相關條文之規定，行政院依法應向立法院負責並應接受備詢，惟受備詢之對象、事項範圍，以及非有正當理由拒絕備詢之制裁等重要事項，均應以法律定之。因此，個人傾向於認為立法院應可制定「罰則」制裁不到會備詢之政府官員，惟該項「罰則」之性質，是否必然為「刑罰」，則有再予斟酌之必要，且亦不得逾越憲法第二十三條「限制之限制」的意旨。