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地方制度法教室：鄉鎮改制為縣轄市有無實益？--以員林鎮提議改制為例

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　曾被我教過的「阿蝦」同學，他說（2004/6/4於陳誠法政教學網的留言）自從他離開台北到台中唸書後，就沒再與我（陳誠老師）見過面，當得知我在大學擔任專任助理教授時，他的心中感到十分開心，並以為當老師的我終於可以減輕許多講課的負擔了（當然，實際上我學校內的教學量，以及委託研究案是非常大的，不比國家文官時代或專任補教私塾時期輕鬆）。

　　「阿蝦」他說他在台中唸書離家近，加上他有感身為知識分子的責任，對家鄉的關心一改大學時的冷漠。近日有一則有趣的新聞，他節錄如下：

　　一、提案修法員林鎮升格有望，地方制度法初審通過，鎮長決邀鎮民到立院遊說（記者陳錫明/員林報導）：……謝章捷表示（員林鎮）升格縣轄市將擴大公所編制，增加中央分配款及所得稅課收入，尤其可以配合各項區域計畫法、非都市土地使用管制規則，依都市計畫法擴展公共設施……（2004-06-03/聯合報/B2版/彰化縣新聞）。

　　二、中央社新聞：……魏明谷說，若是升格成功，房屋稅分配比率將從百分之八提升至百分之十，財源增加、建築法令限制也跟著放寬（2004-06-02）。

　　「阿蝦」說：他翻遍手頭可得的法規彙編發現，縣轄市與鄉鎮屬同一層級，根據「地方行政機關組織準則」，二者的編制幾乎相同，而且也非依「市」、「鎮」為準，而以人口為依據，政治人物的說法似乎明顯有錯，但房屋稅分配比率由百之八調為百分之十，在財政收支劃分法中又無明文規定，經查尋「財產交易所得標準」才有相關規定，這就是它的依據嗎？另外，建築法令限制放寬與「升格」有關嗎？

　　「阿蝦」也說，他與許多彰化鄉親在網路上討論在地的事務，對於當地發展的方向，大家總有不同的看法，惟由於每人背景不同，並非所有人能對公共事務有全盤理解。然而，因為他本身主修政治的關係，因此總希望在法規方面能多為鄉親盡力，以免故里成為政治人物加官晉爵的工具。職是之故，他希望我在講學與研究之餘仍有餘力為他解答；當然，在此之前，他仍會努力尋求解答。最後，他也祝我身體健康、一切順利。

　　對於「阿蝦」的提問，我給他的初步回答是：「阿蝦」您好，關心鄉土，對故里認同是件好事。關於所詢，其實「鄉」、「鎮」改制為「縣轄市」，並沒有真正的實益，只是您（阿蝦）的彰化或員林鄉親不相信而已。蓋法定組織，若在同樣人口下改制，仍然一樣，絕無擴編可能，除非違反政府再造的精神修法；同理，事權、財源並不會較多。獨獨改制後，經濟學上所講的「鎮民」稱為「市民」的「無異曲線」感覺上升而已，且仍需就戶籍重編、門牌編定、鎮民身分資料重謄等事宜，再花一筆錢「重寫」；至於，組織、事權、財源等並不會因此改變！

　　事實上，所謂的事權、財源並不會較多，是因為就算較多，仍然有限，或仍無實益。舉例來說，本案員林鎮若改制為縣轄市，即使可「增加」都市計畫法第十條所稱的「擬定市鎮計畫權」（按：惟依該條規定，鎮改制為市實際上根本沒有「真正的」增加，僅僅看似增加而已），則員林鎮公所可以做得或有能力做得比彰化縣政府或現在的運作模式好嗎？還是將因此增加當地政治家族、虛偽仕紳、脫法惡霸之圖利及A錢或是騙取選票，以及與中央、上級政府敵對的機會呢？

　　總之，鄉鎮改制為縣轄市者，依目前法制設計觀之，除非是人口在五萬以下之鄉鎮改制為縣轄市，才會有諸多事權或資源的明顯增加，像是消防車輛配置的增加，但似乎也都無關痛養；換句話說，鄉鎮改制為縣轄市，就算改制成功的話，也只不過是改「爽」的，但也必須付出若干的代價，重新編定戶籍、地籍及當地居民的身分資料（如身分證、駕照、行照、銀行存款資料…等），因為「鄉」或「鎮」全部都得改為「市」，而「村」也得改為「里」，其餘都不變！