憲法政治：看守內閣與國會空轉的窘境與風險
陳誠 大學助理教授/曾任國家文官
依憲政慣例，每當國會改選之後、總統就職之前，內閣都必須總辭，前者為義務性辭職，後者則屬禮貌性辭職。無論原因如何，總辭之後的內閣就是「看守內閣」，與「跛腳總統」頗為類似，而於看守期間內不能再從事重大政策決定，唯一的任務就是等待執政權力的重新交棒，儘管「看守內閣」、「跛腳總統」都是民主國家的選舉產物。
準此，日前游揆已向總統提出內閣總辭了。按憲法的規定，只要閣揆辭職或出缺時，在新任閣揆尚未正式任命前，皆應改由副閣揆暫行代理。但令人訝異的是，我們的「看守內閣」向來卻是由原閣揆繼續掌理之，國民黨執政時期就是如此，民進黨執政之後也是依樣畫葫蘆，似乎與憲法的規範明顯不符。
而令人擔心的是，在五二○總統宣示就職後，新內閣卻也將是個法定「短命內閣」，因為年底立委改選之後，明年二月一日以前內閣又須再度總辭。屆時法定的「看守內閣」不僅會再度出現，且今起迄至明年初以前，整整八個月的期間內，新內閣也僅僅不過是個「過渡內閣」而已。質言之，肩負輔選任務而無法做大事的「過渡內閣」，其實更屬實質的「看守內閣」。
然依憲法之規定，行政院是需向立法院負責的，但現在向立法院負責的「看守內閣」，卻是政策空轉等待權力交棒的執政團隊。等到總統宣誓就職之後，續向立法院負責的，卻仍是個法定短命的「過渡內閣」，必須以顧客導向的政策買票為主軸，而非以公民導向的政策建構為基調；專心戮力於執政團隊立委席次的增加的結果，反而容易導致「政策暴衝」，而遠比政策空轉還要恐怖！
更麻煩的是，面對上述窘境，依法應監督行政院的立法院卻也已經空轉，國會刻正空轉的原因，就在於驗票翻盤竟遠比通過法律重要。何況年底立委選舉又到了，專心經營選區、追求連任也比肩負立法職責的義務更重要，怪不得有人說此時此刻的立法委員簡直就是「選舉禽獸」，因為從現在起到年底，立法院將是個空空蕩蕩且為肅靜寂然的「法案墳場」。亦即，已排定審查時程的重大法案，將因出席人數不足的關係，依「屆期不連續原則」之規定，等明年二月以後再重新來過。
依此，吾人可以想像的是，就算年底以前仍有立委勇於出席問政，那麼他們除須承受甘冒落選的政治風險外，也都清楚此時此刻的國會所監督的內閣，卻也只不是個「看守內閣」、「過渡內閣」。坦白說，問了也是白問；即使追問之，也問不出個所以然！加諸媒體鎂光燈的焦點，現並不在國會議場內，而是議場外的驗票工程、內閣改組與總統就職大典等事。
整體而言，明年初以前的國會終將持續空轉，若是此時此刻的立法院沒有問政空談，也沒有立法空轉，那我們人民也別太高興呢，因為屆時國會所出現的場景頂多只是問政勁爆的政治秀而已。亦即，「國會空轉」有時候未必是件壞事，內閣反而有喘息的機會，人民也可以免於無厘頭的政治秀之轟炸，儘管這仍非國家社稷之福。
事實上，上開「看守內閣」並不可怕，而現在的「國會空轉」也不算什麼，因為這都是選舉式民主國家的常態。但當『看守』看守內閣、過渡內閣的國會也空轉時，面臨全球政經脈動的不斷轉型、兩岸互動的詭譎多變，而必須如履薄冰以對的台灣，卻將「暫時」是個沒有律法（立法停擺），也是毫無對策（政策停擺）的國家，而存有流失「危機管理」能力的系統性風險！
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本篇業登載為中國時報（2004/05/20）A15版時論廣場之專論，標題為：「看守內閣遇上國會空轉」，經該報修正登載之文字如後：
依憲政慣例，每當國會改選之後、總統就職之前，內閣都必須總辭，前者為義務性辭職，後者則屬禮貌性辭職。無論原因如何，總辭之後的內閣就是「看守內閣」，與「跛腳總統」頗為類似，而於看守期間內不能再從事重大政策決定，唯一的任務就是等待執政權力的重新交棒，儘管「看守內閣」、「跛腳總統」都是民主國家的選舉產物。
準此，日前游揆已向總統提出內閣總辭了。按憲法的規定，只要閣揆辭職或出缺時，在新任閣揆尚未正式任命前，皆應改由副閣揆暫行代理。但令人訝異的是，我們的「看守內閣」向來卻是由原閣揆繼續掌理之，國民黨執政時期就是如此，民進黨執政之後也是依樣畫葫蘆，似乎與憲法的規範明顯不符。
而令人擔心的是，在五二○總統宣示就職後，新內閣卻也將是個法定「短命內閣」，因為年底立委改選之後，明年二月一日以前內閣又須再度總辭。屆時法定的「看守內閣」不僅會再度出現，且今起迄至明年初以前，整整八個月的期間內，新內閣也僅僅不過是個「過渡內閣」而已。質言之，肩負輔選任務而無法做大事的「過渡內閣」，其實更屬實質的「看守內閣」。
然依憲法之規定，行政院是須向立法院負責的，但現在向立法院負責的「看守內閣」，卻是政策空轉等待權力交棒的執政團隊。等到總統宣誓就職之後，續向立法院負責的，卻仍是個法定短命的「過渡內閣」，必須以顧客導向的政策買票為主軸，而非以公民導向的政策建構為基調；專心戮力於執政團隊立委席次的增加的結果，反而容易導致「政策暴衝」，而遠比政策空轉還要恐怖！
更麻煩的是，面對上述窘境，依法應監督行政院的立法院卻也已經空轉，國會刻正空轉的原因，就在於驗票翻盤竟遠比通過法律重要。何況年底立委選舉又到了，專心經營選區、追求連任也比肩負立法職責的義務更重要，怪不得有人說此時此刻的立法委員簡直就是「選舉禽獸」，因為從現在起到年底，立法院將是個空空蕩蕩且為肅靜寂然的「法案墳場」。亦即，已排定審查時程的重大法案，將因出席人數不足的關係，依「屆期不連續原則」之規定，等明年二月以後再重新來過。
依此，吾人可以想像的是，就算年底以前仍有立委勇於出席問政，那麼他們除須承受甘冒落選的政治風險外，也都清楚此時此刻的國會所監督的內閣，卻也只是個「看守內閣」、「過渡內閣」。坦白說，問了也是白問；即使追問之，也問不出個所以然。加諸媒體鎂光燈的焦點，現並不在國會議場內，而是議場外的內閣改組與總統就職大典等事。
整體而言，明年初以前的國會終將持續空轉，若是此時此刻的立法院沒有問政空談，也沒有立法空轉，那我們人民也別太高興呢，因為屆時國會所出現的場景頂多只是問政勁爆的政治秀而已。亦即，「國會空轉」有時候未必是件壞事，內閣反而有喘息的機會，人民也可以免於無厘頭的政治秀之轟炸，儘管這仍非國家社稷之福。
事實上，上開「看守內閣」並不可怕，而現在的「國會空轉」也不算什麼，因為這都是選舉式民主國家的常態。但當「看守」看守內閣、過渡內閣的國會也空轉時，面臨全球政經脈動的不斷轉型、兩岸互動的詭譎多變，而必須如履薄冰以對的台灣，卻將「暫時」是個沒有律法（立法停擺），也是毫無對策（政策停擺）的國家，而存有流失「危機管理」能力的系統性風險。
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