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行政法教室：地役權與既成道路之公用地役關係

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　網路讀者謝雨城先生在陳誠法政專業教學網（2004/5/11的留言）問及，他於前年所購房屋空地，因屬都市計劃道路用地，且前手已同意鄰居指定建築線蓋屋並簽訂契約提供他人無償通行使用，實務上似屬「既成道路」（按：或僅係民法上之地役權問題？雖仍需就案情詳細判斷，惟並不太影響以下法律見解之推論；當然，仍會影響本案的事實認定問題，併此敘明）。

　　謝先生函詢的重點是，當地政府若跳過該已屬「既成道路」之地段不予徵收，而鄰地均已依法徵收，當地政府之行政行為是否違法？筆者認為至少應作如下之檢視與分析：

　　首先，按釋字第四○○號解釋理由書所指，既成道路成立公用地役關係，首須為「不特定」之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概 （例如始於日據時期、八七水災等）為必要。

　　至於，本案若係依建築法規及民法等之規定，由地主與他人簽訂契約提供土地作為公眾通行之道路（如地役權），與因時效而形成之既成道路不同。惟私有土地因符合法定要件而存在公用地役關係時，行政機關自應依據法律辦理徵收，並斟酌國家（中央、地方）財政狀況給予相當補償，或是限期籌措財源逐年辦理補償，或以其他方法彌補人民之損失，諸如發行分期補償之債券、採取使用者收費制度、抵稅或以公有土地抵償等以代替金錢給付等。

　　在上開釋字第四○○號解釋理由書就特別強調，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。所以，以本案為例，行政主體的行政行為『似乎』因此已違反依法行政之原則，以及平等原則（禁止差別待遇原則）！

　　其次，復依民法之規定，人民對於其所有權（如本案謝先生之房屋空地、謝先生鄰居所有之空地）有使用、處分、收益之權，除法律有特別規定外，不得加以侵害，縱欲加以限制之，亦應對之加以補償。且司法院大法官亦有諸多相關解釋，如釋字第二一五號、第四○○號、第四二五號、第四四○號、第五一六號解釋中均闡明「……國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。

　　從而，謝先生房屋空地所在地之主管機關對於既成道路或都市計畫道路用地，在依法徵收或價購以前妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利……」。亦即參照上述法理，謝先生的房屋空地既已納入道路之範圍，行政主體依法限制謝先生所有權之使用、收益，即應採準徵收侵害或類似公用徵收之補償措施（例如，可參照都市計畫法第四十二條、第四十八條及第四十九條等）。

　　總之，以本案為例，上開釋字第三三六號有關公共設施保留地之設立、釋字第四○○號有關既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者、釋字第四四○號有關使用既成道路或都市計畫道路地下部分之問題，大法官均認為，若上述國家（中央政府或地方政府）行為限制人民財產權致形成個人之特別犧牲時，應給予相當補償，方符憲法及相關法律保障人民財產權之意旨。

　　也就是說，損失補償制度既係由於公益而特別犧牲，除了財產權之外，實應包括其他權利，如生命、身體及健康等，如因政府干預構成特別犧牲時，國家必須給予人民一定之補償，始符合憲法及相關法律保障人民權利之本旨。但現在比較麻煩的地方在於，謝雨城先生前手即已簽訂契約供特定人利用的房屋空地，算不算「既成道路」？這個事實認定的問題，將是本案能否翻身的關鍵！

　　備註：地役權是指為自己利用之方便而使用他人土地之權利。一般而言，地役權的發生必須有兩個不同所有權歸屬的土地存在，提供給他人利用的土地就叫做供役地，而能接受利用之土地則叫做需役地。