地方制度法專題：德國各邦內之地方自治事項與委辦事項
陳誠 大學助理教授/曾任國家文官
以研究德國地方自治法聞名的學者黃錦堂教授（國立台灣大學政治學系）指出，德國基本法第二十八條第二項規定：鄉鎮必須被保證享有就所有地方上之事項在實定法所設定之框架內以自己之責任加以處理之權利（第二項第一句）。縣（亦即：鄉鎮之集合體）也應在法律所設定之任務範圍內依法律之規定享有自治之權利（第二項第二句）。同條第一項則規定，所有各邦之憲法秩序必須合於聯邦基本法所建立之共和、民主、社會法治國之原則（第一句）。在各邦、縣、鄉鎮，人民必須擁有來自普通、直接、自由、平等與無記名投票方式所產生之代表會（Vertertung）（第二句）。在縣與鄉鎮之選舉，即使係歐盟國家之人民而居住於該地區者，亦得依歐盟之法規而有選舉權與被選舉權（第三句）。在鄉鎮中，亦得以居民大會取代民選產生之公法人制度（第四句）。
黃氏認為，由上述條文觀之，基本法第二十八條顯然係規定地方自治之民主要求以及地位與權限；其固然規定地方上所有事情地方均得處理，但也加上了「在法律之框架範圍內」之限制。地方自治團體就屬於地方上之事項有概括之決定權，只要其係在法律所規定之框架內。此項規定，在某些學者之詮釋中，具有「原則」、「例外」之關係，亦即原則上地方上之事項應由地方自治團體自主完成，例外才係屬於委辦事項。當然，德國基本法所保障之地方自治，尚有如下內容：地方有權參與所得稅等相關國家稅收之分配（見基本法第一○六條以下），地方之特殊負擔必須被加以彌平（基本法第一○六條第八項）、在國家有緊急狀況時地方之存續能力也必須加以擔保（基本法第一一五條C第三項）、地方有權提起憲法訴訟（基本法第九三條第一項）。除此之外，各邦憲法亦得進一步規定各邦之體制，但不得牴觸基本法的規定；事實上，德國各邦憲法均對邦內地方自治之運作也都有所規定。
一般而言，組織權、人事權、計畫權、財政權、立法權、執行權為常被提到的自治權，也是整個地方制度運作的基礎。黃氏舉例，德國著名之地方自治學者Rolf Stober教授就列出九項地方應有的自治權，如：領域高權（Gebietshoheit）、組織高權、人事高權、財政高權（包括財政、預算、稅捐之高權）、計畫高權、自治規章高權、行政高權、合作高權、資訊暨統計數字高權。在上開權限的基礎上，地方自治團體可以處理的事務，就猶如我國的自治事項與委辦事項。惟德國各邦均將自治事項進一步區分為「自願辦理事項」（freiwillige Aufgaben）與「義務辦理但上級無指令權之事項」（Pflichtaufgaben Ohne Weisungen）。就前者而言，無任何法律規定，也不須有任何法律規定，地方自治團體得自行發現、自行承辦。就後者而言，地方政府依法律必須辦理，但法律的規定密度不高，鄉鎮從而享有相當的自主決定空間。
黃錦堂老師舉例說，常見之地方政府自願辦理事項（按此類事項係相當於一般學者所言的「固有自治事項」），計有：（一）文化有關的設施與活動之舉辦，例如圖書館、博物館、戲院、地方民眾補習；（二）社會性之設施與施政，例如幼稚園、老人之家、中途之家、育兒諮詢；（三）有關青年暨休閒有關的設施與活動，例如青年之家（也可稱為青年俱樂部）、登山步道等；（四）運動有關的設施，例如室內、室外游泳池，各種運動場地；（五）教育與休閒有關的設施，例如綠地、公園等；（六）交通有關之設施，例如公車、街車之規劃營運等；（七）有關居民生活照顧的設施，例如瓦斯、水、電、暖氣等；（八）有關促進地方經濟發展之事項及觀光有關的事項；（九）農地重劃；（十）市地重劃；（十一）其他公共設施，只要其並非法律規定一定要辦理，例如地方洗衣店、地方之公教福利中心等。
至於「義務辦理但上級無指令權之事項」近乎我國地方制度法第二條第二款所稱「法律規定應由地方自治團體辦理，地方自治團體負其政策規劃及行政執行責任之事項」。惟德國法側重「上級無指令權」之面向。德國法內容上尚可粗分為邦法律有規定履行之方式或甚至地方自主之範圍與程序等，以及邦法律只規定地方必須承辦而極端簡單或甚至幾乎未規定承辦方式者。當然，邦法律即使有所規定，原則上亦不得鉅細靡遺。在項目上，此類事項包括：（一）鄉鎮級之選舉（包括鄉鎮民代表會、鄉鎮長、村里委員會）；（二）廢水處理；（三）消防；（四）墓園；（五）小學；（六）農畜之飼養（Vatertierhaltung）；（七）都市計畫之主要計畫之擬議；（八）鄉鎮街道的維護；（九）兒童遊樂場所的興建與維護；（十）市地的開發；（十一）商店營業時間管制法之執行；（十二）青年之救助；（十三）廢棄物之清理（原則上屬於縣與邦轄市之權限，但縣亦得就蒐集與運送之部分委託鄉鎮）；（十四）醫院的興建維護，但這只限於縣與邦轄市。
又黃氏也認為，外交、國防、經濟之宏觀調控等領域，為聯邦乃至邦之專屬事項，明顯非屬於地方自治之範疇。他說在德國，所謂委辦事項，係指在整個國家（在此處係指邦）領域必須一致性履行之事務，而這很明顯地表現在戶籍法、公共安全、健康衛生等領域。當地方自治團體在辦理自治事項或委辦事項時，上級政府對地方自治團體之監督係可按事務性質之不同，區分為「法之監督」（Rechtsaufsicht）與「專業監督」（Fachaufsicht）。
所謂法之監督旨在控制地方行為之合法性，又稱為合法性之監督。一般而言，就地方政府「自願辦理事項」與「義務承辦但上級無指令權之事項」，國家原則上只有合法性之監督。上級監督機關之監督，旨在審查地方自治團體之機關之行為之合法性，亦即審查其是否合於法律、法規命令、地方自治團體所已經制頒之條例、習慣法。有關行政程序規定之邦行政程序法與地方議會之議事規則等程序性之法律，也同樣為審查之標準。一般而言，系爭之法律必須提供充分的合法性判準。若有所欠缺，則上級監督機關必須採行類如行政法院就行政行為之審查方式加以進行；從而，就地方政府行政行為之裁量有無瑕疵而言，若專業法律欠缺足夠之規定，則判準為德國聯邦行政程序法第四十條有關裁量之規定以及聯邦行政法院法第一一四條之審查密度規定；就地方自治團體享有「判斷餘地」之案件亦然。總之，地方自治團體在自治事項領域常享有裁量權，上級監督機關之審查權應受到節制。
不同於此，專業監督則既包括合法性之監督，也及於合目的性之監督，惟僅適用於委辦事項（亦即「義務辦理而且上級監督機關享有指令權之事項」）。在強度上，監督機關得對地方政府執法之程序加以規定，並且得就裁量制頒準則。黃氏說，其實德國各邦之鄉鎮邦轄市自治法、縣自治法就專業監督只作大略的規定，細膩的部分由各專業法律加以完成。除非專業法律有明文規定，否則上級監督機關不得決定地方自治團體在某一領域之執法組織的型態。
備註：有興趣者，亦可直接參考黃錦堂，「地方制度法基本問題之研究」，或氏於趙永茂、江大樹、孫同文等編著「府際關係」一書中所撰之「德國的府際關係」一文。又補充說明的是，大法官許宗力（國立台灣大學法律系教授）於氏所編著的「地方自治」（台北：業強出版社，1992）一書指出，根據德國學者Otto Bachof的見解，所謂的「自治權」理應具有三個主要部分：（一）「立法權」（Satzungegewalt）：地方自治團體就其自治事項，得自為決定是否為規範、或如何規範之權；（二）「執行權」（Eigenverwaltungsrechte），又可細分為：（1）組織權（Organisationshoheit）：地方自治團體就其立法與行政機關之組織，在憲法保障範圍內，有自己決定與形成之權；（2）人事權（Personalhoheit）：地方自治團體得自選人員考試、任用、升遷、考核與任免；（3）計畫權（Planungshoheit）：地方自治團體得對其行政或行政區域為整體規劃之權；（三）「財政權」（Finanzhoheit）及「預算權」（Hauhaltshoheit）：地方自治團體財政包括財源分配、中央與地方財政調整、財政執行和監督等等事項。許氏認為這三個部分皆為「自治權」不可或缺的重要成分，地方自治之保障亦應以此為據詳加考量。
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