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憲法政治：解決防禦性公投爭議的法律途徑

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　公投法第十七條的防禦性公投是這麼規定的：「當國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞，總統得經行政院院會之決議，就攸關國家安全事項，交付公民投票。」準此，此類公投之發動須與國家安全議題有關，同時只能在「國家遭受外力威脅」且「國家主權有改變之虞」時，始得發動。

　　至於，防禦性公投之舉行需否再經公民投票審議委員會之審查？需否另經立法院予以追認？諒屬當時立法闕漏之爭議，本文擬不予以爭論。但可確定的是，防禦性公投之舉行的確毋須另受預告期間或舉行期日之限制。

　　就憲法觀點而言，若上開公投法第十七條所存在之闕漏疑義，已與憲法的基本價值秩序（如權力分立與制衡設計）衝突；解決之道，不外乎可先由立法院自行「補正」該等闕漏，或是逕行提案修法取消第十七條的防禦性公投，而非必然應連署聲請釋憲不可。儘管立法院聲不聲請釋憲？已是令人高度矚目的政治舉動！而大法官受不受理？作不作實體解釋？更是法律操作中最敏感的「政治問題」（political questions）！

　　當然，雖有不少人以為公投法十七條並無適用憲法之疑義，故依司法院大法官審理案件法之規定，立法院無權聲請釋憲，但此種見解其實是大有問題的，畢竟防禦性公投之舉行已涉及權力分立與制衡設計的憲法疑義，更涉及立法者可否僅透過法律即「創設」總統該項專屬權限，卻毫無憲法的授權依據？

　　值得注意的是，防禦性公投既然是一種全國性公投，對地方自治團體之協助舉辦而言，當非自治事項而係委辦事項，若按釋字第五二七號解釋的見解，地方行政首長是不能認為這是「違法公投」，而逕向司法院聲請統一解釋法令，或拒絕協助辦理，畢竟地方自治團體不是司法機關，更沒有違憲審查權。

　　但有些論者以為按公投法第五十四條之規定，若公投事件涉及中央與地方權限劃分的法律爭議，可向司法院聲請解釋或依另行政爭訟程序解決，於本案並不適用的見解，也是大有問題的。因為防禦性公投即使和中央與地方的職權劃分無關，但卻不代表其無憲法或法律上的爭議。爰此，地方自治團體並非不可向行政法院提起「確認訴訟」，即在執行該委辦事項之際，可同時請求行政法院確認該防禦性公投之適法性。

　　整體而言，對於防禦性公投，地方不是毫無置喙的餘地，而是其置喙的方式，仍不應該採取拒辦的方式而拒絕配合執行；相反的，地方自治團體應予以執行，惟就其適法性的爭議，可另闢蹊徑予以解決，循行政爭訟解決，甚或以其為憲法問題而聲請釋憲！至於對立法院來說，其另闢蹊徑的方式就是應採釜底抽薪的方式，即刻修改公民投票法，而非採緩不濟急的聲請釋憲之途徑。

　　總之，大法官不應該輕易成為本案的「公親」，因為他們是守護憲法的最後一道防線，而非介入憲法爭議、法律疑義的第一道防線！可以的話，地方自治團體應先提確認訴訟，讓行政法院解決看看；立法院應提公民投票法修正案，由藍綠雙方依自己的政治實力解決這個棘手的「政治問題」。

　　否則，地方自治團體與立法院都把球踢給大法官的話，就算他們受理本案，頂多也只能說：本案乃涉及統治行為的「政治問題」，應循憲法及法律上之適當途徑解決，並非該院可以實體解釋之範圍，這已有前案（如釋字第三二八號、第五二○號解釋）可循。

　　屆時，所謂的「適當途徑」就是指應由地方提起確認訴訟，或由立法院提議修法解決，而非與大法官有關的憲法案件！（本篇短文經審查後刊登於國立政治大學社會科學學院政策論壇電子報第九十九號/2004.02.13發行，該報標題即為：「解決防禦性公投爭議的法律途」）