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再論「公共造產」-地方制度法專業名詞解析

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　今年四月初，筆者曾撰「公共造產-地方制度法專業名詞解析」一文，介紹過「公共造產」的意義，並曾舉若干例證向讀者們說明此項特別的制度。惟自從該文撰寫之後，還是有很多人不瞭解公共造產的意涵，所以筆者才會提筆「再論」公共造產，好讓大家可以更清楚地看待這個特殊的法律名詞。

　　事實上，公共造產這個法律名詞在地方制度法第七十三條，以及公共造產獎助及管理辦法等相關法規中都可以找得到它的蹤跡。依筆者的理解，其實公共造產可以有很好的行政法上的定義，那就是：【公共造產係指台灣的縣市、鄉鎮市政府，為創造或開闢財源，而依地方制度法第七十三條、公共造產獎助及管理辦法等相關行政法規，所成立的公物、營利性公營造物或公營事業】。質言之，公共造產或以公有公物出現，或以營利性公營造物表現之，或以公營事業型態作為經營的基礎。

　　整體來說，在台灣的公共造產係指縣市、鄉鎮市依其地方特色及資源，所經營具有經濟價值之「營利」事業，藉以創造財富、開闢財源，而成為地方政府從事經濟建設、謀求財源廣増的政策工具。亦即，所謂公共造產，係地方政府依據昔日以來「台灣省公共造產實施要點」等相關法規的規定，讓各縣市縣府以及鄉鎮市公所，充分利用地方本身的環境與資源，在因時因地的基礎上，就其農、林、漁、牧、市場、商場、觀光、育樂及其他有關地方公益，且具有經濟價值而選擇辦理之各種事業。

　　一般而言，就筆者的基本理解，公共造產或以觀光事業型態出現，如高雄縣茂林鄉的茂林風景區、高雄縣茄萣鄉的公有游泳池等；或以商場型態為出現，如高雄縣內門鄉的觀亭、內埔、溝坪等等零售市場；或以停車場型態出現，如高雄縣六龜鄉的邦腹溪停車場、新發停車場、寶來停車場等；或以造林型態出現，如高雄縣桃源鄉的相思樹、油桐、柚木、杉木、桂竹、桃花心木、樟樹等；或以果樹型態為之，如高雄縣田寮鄉的芒果、釋迦等；或以行道樹的型態出現，如高雄縣林園鄉在道路旁所栽種的可可椰子樹；或以納骨塔型態為之，高雄縣大樹鄉的納骨塔；或以其他型態表現，如高雄縣梓官鄉的漁市場內之冷凍庫。

　　在此，以上開所舉高雄縣及其所轄各鄉鎮市的公共造產，型態計有：行道樹、八卦型墓園、納骨塔、零售市場、造林、果樹種植、游泳池、魚市場冷凍廠、果菜公司、停車場委託管理、滑草場、划船場、划水道、風景區經營、鹿舍經營、住宿山莊等各式樣態。至於，筆者的側面理解是，在嘉義縣則有吳鳳紀念園、造林、水產、遊艇、行道樹、游泳池、商場、筵席場所出租、納骨塔、鄉公墓、釣魚池、果樹、竹藝園、果菜市場、公園賣店、戲院、捕撈、旅社、風景區經營等各型態的營利事業。

　　而若以澎湖縣的公共造產來說，目前種類大致只能分成三種：風景區經營、遊客中心經營、以及零售市場經營等（如馬公市北辰市場地下室攤販集中場事業、湖西鄉林投公園風景區遊樂事業、湖西鄉林投公園攤販中心事業、白沙鄉通樑旅客服務中心事業、西嶼鄉西台古堡育樂事業、西嶼鄉外垵公有零售市場事業、望安鄉潭門港旅客服務中心事業、七美鄉公有零售市場事業、七美鄉七美人塚風景區事業、七美鄉旅客服務中心事業等）。

　　總之，公共造產的經營方式不論是「府際合作、公私夥伴開發經營」（如縣市政府或鄉鎮市公所與其他行政機關甚或民間企業，結合資本共同經營），或是「公部門委託私人經營管理」（如縣市政府或鄉鎮市公所之公共造產事業委由其他行政機關，或是民間企業經營，但所有權仍為縣市、鄉鎮市所有），都是指縣市、鄉鎮市政府，為創造或開闢財源，而依地方制度法第七十三條、公共造產獎助及管理辦法等相關行政法規，所成立的公物、營利性公營造物或公營事業。準此，一般人在依法利用公共造產時，係與公共造產背後的行政主體，發生私法上的利用關係才是！