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地方制度法教室：「廣域行政契約」爭議之解決機制

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　好友徐揚在2003/12/12寫了一篇「論臺北市基隆市垃圾清運協議書之案例」（載於http://mypaper.pchome.com.tw/news/moi5581/）的好文章，很值得推薦，敬請各位先行參看。

　　蓋徐揚先生指出，九十二年臺北市政府與基隆市政府雙方已就垃圾清運及焚化事項簽訂了「合作協議書」，這不僅是跨區域合作之範例，亦屬「廣域行政」之範疇，也是教科書及筆者所稱之「水平府際關係」或「競爭性地方政府」的具體表現。按地方制度法及行政程序法的規定來看，在學理上該協議書應為「雙務行政契約」，是一種「廣域行政契約」，如在兩造之間存有爭議，本於「公法事件的概括裁判主義」，自應循行政訴訟途徑解決。但法理上，兩造在尋求行政爭訟解決前，亦應有「協議先行」之前置程序，始屬正當！

　　甚至，若兩造對於該等契約存有爭議且經協議不成而正式進入行政訴訟前，亦應再依地方制度法第二十一條、第七十七條第二項之規定，由共同上級監督機關透過指定管轄的方式，或主導協商的方式解決之。也就是說，較為理想的「廣域行政契約」之爭議，應依「兩造協商原則迳上級輔助性之介入原則迳行政訴訟程序」之順位依次解決之，若兩造協商原則足以解決爭議，自然就不用進入上級輔助性之介入原則，若上級輔助性之介入原則足以解決爭議，自然就不用再進入行政訴訟程序，以符合爭訟經濟的基本原則，俾以減少訟累！

　　當然，各位一定覺得很奇怪，為何筆者會提出這樣的見解呢？因為唸過吳庚老師「行政法理論與實用」乙書，以及行政程序法第十三條、第十四條規定的人都應該知道：同一事件，數機關均有管轄權者，應由受理在先之機關管轄；不能分別受理之先後者，由各該機關協議定之；不能協議或有統一管轄之必要時，由其共同上級機關指定管轄之；若經指定管轄仍有爭議時，應採司法原則解決之。此即著名的「優先原則迳協商原則迳指定管轄原則迳司法原則」的基本見解！

　　其實，這個道理也有點像地方制度法第七十五條第八項之規定「……（地方）自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣規章發生疑義時，得聲請司法院解釋之；在司法院解釋前，不得予以撤銷、變更、廢止或停止其執行」，已被釋字第五二七號解釋、第五五三號解釋（尤其是本號解釋）變更為日後類似個案之爭議，地方自治團體必須先經訴願程序請求救濟，訴願敗訴後，必須再循行政訴訟途徑解決，地方自治團體若對行政訴訟之終局決定有所不服，始得再向司法院聲請解釋，而非地方自治團體被監督機關撤銷、變更、廢止或停止自治事項之『初始』，就可以聲請解釋一樣。

　　不信的話，各位可以去看看釋字第五五三號解釋文末所提：「台北市如認行政院之撤銷處分侵害其公法人之自治權或其他公法上之利益，自得由該地方自治團體，依訴願法第一條第二項、行政訴訟法第四條提起救濟請求撤銷，並由訴願受理機關及行政法院就上開監督機關所為處分之適法性問題為終局之判斷」，就可以瞭解筆者的意思了。

　　準此，我們的地方制度法應增訂一條（或許是第二十一條之一）：「直轄市、縣 （市）、鄉（鎮、市）得就相互間之自治事項簽訂行政契約，處理跨域間之共同事項；直轄市、縣 （市）、鄉（鎮、市）如就該契約所定事項發生爭議，應由各該地方自治團體協商解決之，協商不成或有統一管轄之必要時，由共同上級監督機關調處之。不服調處之地方自治團體，得依法提出行政訴訟」！