釋字第四Ｏ二號解釋理由書認為，對於人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨。故法律授權訂定命令，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括之授權者，固應就該項法律整體所表現之關連意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字，惟依此種概括授權所訂定之命令，祇能就母法有關之細節性及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權之外，逕行訂定裁罰性之行政處分條款。保險法第一七七條規定：「代理人、經紀人、公證人及保險業務員管理規則，由財政部另訂之」，主管機關固得依此訂定法規命令，對保險業代理人、經紀人及公證人等相關從業人員之行為為必要之規範，惟對上述人員違反義務之行為，除已於同法第一六七條之一明定罰則外，上開授權法條並未就其應予處罰之構成要件與法律效果為具體明確之規定。財政部於中華民國八十二年十一月四日依據上開授權法條修正發布之保險代理人經紀人公證人管理規則第四十八條第一項第十一款規定：代理人、經紀人或公證人違反財政部命令或核定之保險業務規章者，除法令另有規定外，財政部得按其情節輕重，予以警告、一個月以上三年以下之停止執行業務或撤銷其執業證書之處分，雖係財政部基於公共利益之考量所為之規定，惟各該警告、停止執行業務或撤銷其執業證書之處分，均屬裁罰性行政處分之一種，已涉及人民權利之限制，本應以法律或法律具體明確授權之法規命令為依據，方符憲法保障人民權利之意旨。上開管理規則第四十八條第一項第十一款於超越法律授權之外，逕行訂定對上述從業人員裁罰性行政處分之構成要件及法律效果，顯與憲法保障人民權利之意旨不符。又審酌各該規定之必要性及修改法律所需時間，上開管理規則第四十八條第一項第十一款應自本解釋公布日起，至遲於屆滿一年時，失其效力。又該管理規則涉及限制人民權利之其他裁罰性行政處分，亦應從速一併檢討修正。
日後的立法反饋，乃仿照公平交易法第四十二條立法例，於八十六年十月二十九日修正公布的保險法增訂第一六七條之二：「違反第一七七條所定保險代理人經紀人公證人管理規則者，除本法另有規定者外，應限其改正，或併處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命令停止執業或撤銷執業證書。」以賦予違反保險代理人經紀人公證人管理規則者之處分法據，基於違規情節輕重不同，應有不同程度之處罰，始符行政法上之比例原則，並參考本法第一六七條之一內容，做輕重不同之處分，以收監理之效。後來為強化市場紀律，九十年七月九日修正公布的保險法第一六七條之二乃酌予修正罰鍰金額為新臺幣九十萬元以上四百五十萬元以下，以收嚇阻之效，並沿用至今：「違反第一百七十七條所定保險代理人經紀人公證人管理規則者，除本法另有規定者外，應限期改正，或併處新臺幣九十萬元以上四百五十萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命令停止執業或撤銷執業證書。」
從前述立法反饋可知，其僅將法律效果從原先的命令層級提昇至法律層級，構成要件的部分則僅規定「違反第一七七條所定保險代理人經紀人公證人管理規則者」，亦即將之授權規定於命令層級，此等國會保留範疇及明確度之要求並未考量到該項法律效果最重可達「撤銷執業證書」此等職業選擇自由限制階層，實則對於此種嚴重涉及「地位形成」之事項，其構成要件更應明確規定於法律層級，否則實與同法第一六七條之一「違反第一六三條規定者，處新臺幣九十萬元以上四百五十萬元以下罰鍰」（法律效果）及第一六三條「保險業之經紀人、代理人、公證人，非向主管機關登記，繳存保證金或投保責任保險，領有執業證書，不得執行業務。前項經紀人、代理人、公證人，或其他個人及法人，不得為未經主管機關核准之保險業經營或介紹保險業務」（構成要件）之立法例，兩相失衡。蓋同法第一六七條之一僅屬純粹職業執行規定階層，尚未影響其「地位形成」，即採行構成要件及法律效果明訂於法律層級之立法方式，但最重可達「撤銷執業證書」此等嚴重影響「地位形成」的法律效果，其構成要件卻未於法律層級明確規定。
其次，九十年七月九日修正前的保險法第一七Ｏ條原規定：「保險業違反本法強制規定者，得處負責人各新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰。」修正後修改為：「保險業違反本法或本法授權所定命令中有關強制或禁止規定或應為一定行為而不為者，除本法另有處以罰鍰規定而應從其規定外，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰。」其立法理由係參考釋字第三一三號及第四三二號解釋之意旨，使違反本法授權訂定之行政命令之行為均能依據本法之明確授權加以處罰，以收嚇阻之效，並藉以落實法令規範及維護金融秩序。惟保險法第一七Ｏ條係以「保險業違反本法或本法授權所定命令中有關強制或禁止規定或應為一定行為而不為者」作為構成要件，亦即除了將構成要件規定於法律層級外，尚有授權由命令層級規定的情況，誠然同法第一七Ｏ條係純粹職業執行規定，其法律效果尚未危及「地位形成」，但該當職業義務倘若對於從業者職業活動之整體形成，以及對於從業者在大眾所處之地位，均頗為重要，甚至在職業政策上具有重大意義，斯時仍應由行政實務及司法裁判逐案具體化中所形成之職業義務，予以歸納整理，並於法律層級予以明定，方屬允當，惟立法實務似未考量其間的差異性即不分軒輊的賦予其等同的規範密度。
至於保險法第一七七條原規定：「代理人、經紀人、公證人及保險業務員管理規則，由財政部另訂之。」九十年七月九日修正公布的保險法第一七七條嗣修改為：「代理人、經紀人、公證人及保險業務員之資格取得、登錄、撤銷登錄、教育訓練、懲處及其他應遵行事項之管理規則，由主管機關定之。」並沿用至今。其立法理由係考量原條文規定對於代理人、經紀人、公證人及保險業務員之管理規則、其授權之範圍及內容不甚明確，爰明定其資格取得、登錄、撤銷登錄、教育訓練、懲處及其他應遵行事項之管理規則，由主管機關定之。但揆諸前揭授權事項，又是不分基本權限制程度及公益重大程度一律予以規範對象的授權，實則有關「資格取得、登錄、撤銷登錄、教育訓練、懲處及其他應遵行事項之管理規則」，並非只是純粹職業執行規定層次，其尚有嚴重涉及「地位形成」的職業選擇主客觀許可要件層次，此外，職業義務亦有是否會改變職業性質、是否具塑造職業形象性質、是否涉及一般社會大眾利益或其他不相干第三者權益之差異性，此乃與公共利益息息相關，國會保留範疇及明確程度之要求均應相應調整，但國內立法實務顯然欠缺基本權及公益重要性的規範密度意識，此對人權保障實有卸責之處。
除了保險法有前述規範密度上的問題外，國內還有相當多的立法採行同樣的立法例，凡此均有待立法實務從基本權保障的觀點重新出發，以善盡更妥善的保護義務。
（陳怡如 撰／中國文化大學中山學術研究所法學博士候選人）
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