憲法第十四條之集會自由，係以集體方式表達意見，為人民與政府間溝通之一種方式。人民經由此方式，主動提供意見於政府，參與國家意思之形成或影響政策之制定。從而國家在消極方面應保障人民有此自由而不予干預，此即其防禦權功能；積極方面應提供適當集會場所，並保護集會、遊行之安全，使其得以順利進行，此亦可衍伸出其受益權功能、保護義務功能、程序保障功能、制度保障功能。又集會自由之保障，不僅及於「形式上外在自由」，亦應及於「實質上內在自由」，俾使參與集會、遊行者在毫無恐懼的情況下進行（釋字第四四五號）。有關集會遊行之「實質上內在自由」，由於係屬思想自由（內在精神自由）層面，純屬「內部性」而不具「外部性」，故應受絕對保障，不容任何限制與剝奪。
民國九十一年六月二十六日修正的集會遊行法第一條即開宗明義揭示：「為保障人民集會﹑遊行之自由，維持社會秩序，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」同法第二條並將「集會」定義為「於公共場所或公眾得出入之場所舉行會議、演說或其他聚眾活動」，「遊行」則定義為「於市街、道路、巷弄或其他公共場所或公眾得出入之場所之集體行進」。至於集會遊行的主管機關，則為集會、遊行所在地之警察分局，惟如遇有集會、遊行所在地跨越二個以上警察分局之轄區者，其主管機關則為直轄市、縣 (市) 警察局（同法第三條）。
集會、遊行原則上不得在下列地區及其週邊範圍舉行，但經主管機關核准者，則不在此限：第一，總統府、行政院、司法院、考試院、各級法院及總統、副總統官邸﹔第二，國際機場、港口﹔第三，重要軍事設施地區﹔第四，各國駐華使領館、代表機構、國際組織駐華機構及其館長官邸。前項第一款、第二款地區之週邊範圍，由內政部劃定公告；第三款地區之週邊範圍，由國防部劃定公告。但均不得逾三百公尺。第四款地區之週邊範圍，由外交部劃定公告。但不得逾五十公尺（同法第六條）。
室外集會、遊行原則上應由負責人填具申請書，於六日前向主管機關申請許可，但因不可預見之重大緊急事故，且非即刻舉行，無法達到目的者，不受六日前申請之限制。室外集會、遊行倘若遇有以下情形，則可例外不須向主管機關申請許可：第一，依法令規定舉行者﹔第二，學術、藝文、旅遊、體育競賽或其他性質相類之活動﹔第三，宗教、民俗、婚、喪、喜、慶活動。至於室內集會則無須申請許可，但使用擴音器或其他視聽器材足以形成室外集會者，以室外集會論（同法第八條及第九條）。
申請室外集會、遊行，除有以下情事之一者外，原則上均應予以許可：第一，違反第六條或第十條規定者﹔第二，有明顯事實足認為有危害國家安全、社會秩序或公共利益者﹔第三，有明顯事實足認為有危害生命、身體、自由或對財物造成重大損壞者﹔第四，同一時間、處所、路線已有他人申請並經許可者﹔第五，未經依法設立或經撤銷、廢止許可或命令解散之團體，以該團體名義申請者﹔第六，申請不合第九條規定者（同法第十一條）。
惟上述第十一條第二款規定「有事實足認為有危害國家安全、社會秩序或公共利益之虞者」，以及第三款規定「有危害生命、身體、自由或對財物造成重大損壞之虞者」，根據釋字第四四五號解釋可知，此部份乃有欠具體明確，蓋其係對於在舉行集會、遊行以前，尚無明顯而立即危險之事實狀態，僅憑將來有發生之可能，即由主管機關以此作為集會、遊行准否之依據部分，此實與憲法保障集會自由之意旨不符，故該解釋乃謂「均應自本解釋公布之日起失其效力」。故此部份在適用時，實應配合釋字第四四五號解釋予以詮釋，以免不當侵害人民基本權利。
室外集會、遊行申請之許可或不許可，主管機關應於收受申請書之日起三日內以書面通知負責人。依第九條第一項但書之規定提出申請者，主管機關應於收受申請書之時起二十四小時內，以書面通知負責人。主管機關未在前二項規定期限內通知負責人者，視為許可。此外，室外集會、遊行不予許可之通知書，應載明理由及不服之救濟程序（同法第十二條及第十三條）。
主管機關許可室外集會、遊行時，得就下列事項為必要之限制：第一，關於維護重要地區、設施或建築物安全之事項﹔第二，關於防止妨礙政府機關公務之事項﹔第三，關於維持交通秩序或公共衛生之事項﹔第四，關於維持機關、學校等公共場所安寧之事項﹔第五，關於集會、遊行之人數、時間、處所、路線事項﹔第六，關於妨害身分辨識之化裝事項（同法第十四條）。
室外集會、遊行經許可後，因天然災變或重大事故，主管機關為維護社會秩序、公共利益或集會、遊行安全之緊急必要，得廢止許可或變更原許可之時間、處所、路線或限制事項。其有第十一條第一款至第六款情事之一者，應撤銷、廢止許可。前項之撤銷、廢止或變更，應於集會、遊行前以書面載明理由，通知負責人；集會、遊行時，亦同（同法第十五條）。
室外集會、遊行之負責人，於收受主管機關不予許可、許可限制事項、撤銷、廢止許可、變更許可事項之通知後，其有不服者，應於收受通知書之日起二日內以書面附具理由提出於原主管機關向其上級警察機關申復。但第十二條第二項情形，應於收受通知書之時起二十四小時內提出。原主管機關認為申復有理由者，應即撤銷或變更原通知；認為無理由者，應於收受申復書之日起二日內連同卷證檢送其上級警察機關。但第十二條第二項情形，應於收受申復書之時起十二小時內檢送。上級警察機關應於收受卷證之日起二日內決定，並以書面通知負責人。但第十二條第二項情形，應於收受卷證之時起十二小時內決定，並通知負責人（同法第十六條）。
該管主管機關如遇有以下情況，得予警告、制止或命令解散：第一，應經許可之集會、遊行未經許可或其許可經撤銷、廢止而擅自舉行者﹔第二，經許可之集會、遊行而有違反許可事項、許可限制事項者﹔第三，利用第八條第一項各款集會、遊行，而有違反法令之行為者﹔第四，有其他違反法令之行為者。前項制止、命令解散，該管主管機關得強制為之（同法第二十五條）。
此外，集會遊行之不予許可、限制或命令解散，均應公平合理考量人民集會、遊行權利與其他法益間之均衡維護，以適當之方法為之，不得逾越所欲達成目的之必要限度（同法第二十六條）。
我國的集會遊行法自民國七十七年一月二十日制定公布，民國八十一年七月二十七日修正公布以來，雖於民國九十一年六月二十六日再予若干條文之修正，但釋字第四四五號所揭示有關該法第十一條之問題，卻未予改善，此實為立法一大疏漏。回顧釋字第四四五號解釋文第二段：「集會遊行法第十一條......第二款規定：『有事實足認為有危害國家安全、社會秩序或公共利益之虞者』，第三款規定：『有危害生命、身體、自由或對財物造成重大損壞之虞者』，有欠具體明確，對於在舉行集會、遊行以前，尚無明顯而立即危險之事實狀態，僅憑將來有發生之可能，即由主管機關以此作為集會、遊行准否之依據部分，與憲法保障集會自由之意旨不符，均應自本解釋公布之日起失其效力。」基此，公權力機關在適用本法時，豈可不慎乎？
陳怡如 撰/ 中國文化大學中山學術研究所博士生
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