東部土地一斤30兩 /黃斐悅(地球公民協會 花東辦公室 / 研究員)
您知道嗎？在花東地區，即將展開史上最大規模的土地變賣！
土地是人民賴以生存與立足之本，失去土地就像失根一般失去安身立命之處，而古諺「有土斯有財┘更真切道出土地之於人的重要性。然而，在這片土地上的人們啊，卻仍然不斷重覆著流離失所的命運，因著不同的國家、政權、法令等等而一而再再而三的上演著這齣蒼白的暴力劇碼。
花東地區有高達87.5％是公有土地。在「公有土地」這名詞還沒出現前，在漫長的歲月裏，其實一直有許多人民在台灣墾荒、建屋、耕種。不論是漢人、原住民的孩子，都在土地的滋潤下，一代繁衍一代。但是，國家形成了，國家的政策卻不見得照顧這些人民，使得許多人民受到了不公平待遇.....
從日據時代的土地登記制度到國民政府的國有土地劃定，不分族群，人民都曾遭受無法擁有自己辛苦開墾出的土地，必須花錢向政府租地或買地的遭遇。這樣的情形在花東兩縣市特別明顯，雖然擁有豐富的自然資源，卻也是政府長期漠視人民權益的偏遠地區。
即將在立法院通過的東發條例，開宗明義聲稱將以「資源永續」方式大幅促進花東的發展，但作法卻是排除大量土地相關法規，便於將國公有土地快速釋出給財團利用，強勢趕走社區居民，罔顧人民權益及環境成本。此法勢必將加劇東部的觀光產業發展爭議，最著名的例子便是花蓮的七星潭濱海渡假村開發案及台東的杉原美麗灣飯店。
這些故事，不僅透露了東海岸的未來，也預告了你我將見證的，花東人遭受不公平對待的未來。
東發條例全文下載：
民進黨版 http://0rz.tw/BfsAF
國民黨版 http://0rz.tw/4BNrL
與花東人民息息相關的東部發展條例草案 摘要簡介
土地相關條文比對
兩黨的東部發展條例草案第一條，皆明文說明會依據「永續發展精神」辦理。
國民黨 | 民進黨 |
第一條 為推動東部區域產業發展，維護自然生態景觀、發展多元文化特色、增進居民福祉，特制定本條例。 | 第一條 為推動東部區域產業發展，維護自然生態景觀、發展多元文化特色、增進居民福祉，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他法律之規定。 |
但是，兩黨草案對於公有土地釋出的條文，卻都忽略了如何避開環境敏感區域的開發。土地法規限制大開，僅是做到財團的發展卻沒有做到永續，和草案第一條的精神不符，國民黨版更排除了相關土地法令規範之限制，亦即突破國家現有制度，加速開發花東高達八成以上的公有土地。
國民黨 | 民進黨 | 民間團體意見 |
第八條 經行政院東永小組認定有助於東部區域永續發展之重大建設投資計畫者，其土地使用變更審議程序，自申請人送件至土地使用分區或用地變更完成審查，以不超過一年為限。 前項重大建設投資計畫之認定標準，由行政院東永小組擬訂，報請行政院核定。 重大建設投資計畫其土地使用變更由縣(市)政府核定之，不受相關土地使用法令規定之限制。 | 無 | 1. 土地使用變更茲事體大、牽涉層面廣，訂定一年之審議期限，機關難免為趕進度而草率行事。 2. 應刪除「重大建設投資計畫其土地使用變更由縣(市)政府核定之，不受相關土地使用法令規定之限制」此項目。 ◎評論：此條文將大幅破壞「國土計畫法」制度。 |
第九條 前條經認定之東部重大建設投資計畫所需用地，屬公有土地者，目的事業主管機關得辦理撥用後，訂定期限以出租、設定地上權、信託或以使用土地之權利金或租金出資方式，提供民間機構使用，不受土地法第二十五條、國有財產法第二十八條或地方政府公產管理法令之限制。 | 第七條 經行政院「東部地區永續發展政策推動小組」核定有助於東部發展之重大計畫，其所需使用土地，屬公有土地者，目的事業主管機關得辦理撥用後，訂定期限以出租、設定地上權、信託或以使用土地之權利金或租金出資方式，提供民間機構使用。 | ◎評論：國民黨排除土地法第二十五條，意指土地租賃不再經過民意機關(縣議會)同意。許多公有土地位於環境較敏感區之土地，如森林地、土石流潛在區、海岸…等，土地釋出排除相關法規，又無區位限制條件，後果不堪設想。 |
第十條 為發展東部重點產業，在兼顧環境保育條件下，使國公有及公營事業土地達到有效利用，區域內國公有及公營事業土地，必要時土地管理機關得委託財政部國有財產局或縣(市)政府辦理規劃及招商作業。 | 無 | ◎評論：國有財產法中，國營事業、軍隊、機關、學校等「國有公用」土地不可有其他營收，但此條文卻將這部分土地也納入可釋出給財團的範圍，恐徹底破壞「國有財產法」之制度。 |
◎土地法25條 直轄市或縣市政府對於其所管公有土地，非經該管區內民意機關同意，並經行政院核准，不得處分或設定負擔或為超過十年期間之租賃。
◎國有財產法28條 主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。但其收益不違背其事業目的或原訂用途者，不在此限。
排除土地法25條後，未來土地開發案不須經過民意機關同意(縣議會)，決定權將交給政策推動單位「東永小組」。此小組成員，是由行政院副院長邀集地方政府、學者專家組成，但未說明政府官員及學者的組成比例為何，決策過程也沒有民眾聽證會等配套措施，完全不須透明作業，可說是地方政府獨攬大權。
國民黨 | 民進黨 | 民間團體意見 |
為推動東部區域永續發展，行政院應成立「東部區域永續發展政策及推動小組」（以下稱東永小組）由行政院副院長擔任召集人，並邀集地方政府、學者專家等人員共同組成，其設置要點由行政院定之。(摘自第四條) | 為推動東部地區之發展，行政院應成立「東部地區永續發展政策推動小組」，由行政院副院長擔任召集人，並邀集地方政府、學者專家等人員共同組成，其設置要點由行政院定之。(摘自第四條) | ◎評論：未來此小組，恐將由花蓮、台東兩縣地方政府獨攬大權。 |
結語
部分土地開發建設或有所助益，但需經過整體規劃，否則環境資源被破壞，無助於此區域的建設發展，因此土地保護法令應更細緻、嚴謹，政策決定過程亦應透明。粗糙的東發條例草案，將使全民共有的珍貴公共財--土地，快速地被財團私有化，管理上也更加困難，這是我們所不樂見的。
花東兩地民間團體目前已持續集結，將聯合要求修改東發條例草案條文，誠摯邀請您，共同來瞭解這個攸關花東未來的法案。
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東部發展條例 民間團體主張991231版
一、針對國民黨版本第8.9.10條與民進黨版本第7條之公有土地釋出部分，要求依營建署及縣政府劃設的「環境敏感區位」，列出限制條件。
說明：
兩黨東發條例草案中，皆有明訂「公有土地者，目的事業主關機關得辦法撥用後，訂定期限以出租、設定地上權、信託或以使用土地之權利金或租金出資方式，提供民間機構使用」，國民黨版更排除了相關土地法令規範之限制。部分國有地或許提供出來有助地方發展，但花東地區和台灣其他地方不同的是，因地理環境封閉而能保有地方特色與自然資源，倘若資源被破壞，東部卻又沒有適合西部發展模式之條件。因此我們認為花東地區的整體規劃上，土地保護法令應更嚴格，否則無助於此區域的建設發展。
營建署及各縣市政府於70年代末期即開始著手進行環境敏感區劃設工作，依據環境調查結果將須受保護的敏感區域劃出(如營建署網站http://gisapsrv01.cpami.gov.tw/gis/I3.htm)，但是多數敏感區卻未受法令保護，因此，目前國內許多土地開發案都會選址在敏感區的「模糊地帶」，即在有劃設敏感區，卻沒有法令規範的地方，因為這些敏感區同時常都是不需花大筆經費徵收私人土地的人口稀少區域(如海岸一般保護區、優良農地、文化景觀或地質災害敏感地等)。
兩黨的東部發展條例草案第一條，皆明文說明會依據「永續發展精神」辦理。
國民黨 | 民進黨 |
第一條 為推動東部區域產業發展，維護自然生態景觀、發展多元文化特色、增進居民福祉，特制定本條例。 | 第一條 為推動東部區域產業發展，維護自然生態景觀、發展多元文化特色、增進居民福祉，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他法律之規定。 |
但是，兩黨草案對於公有土地釋出的條文，卻都忽略了如何避開這些環境敏感區域的開發，未來這些區域因為無法令可管，將面臨比目前還要大的開發壓力。東部因為有高比例的國有土地，土地取得不便所以才保有目前自然原始的特色，東發條例一但開放公有土地的便利，將使花東地區的土地開發大為鬆綁，走向和台灣西部地區沒有兩樣的發展模式，僅是做到發展卻沒有做到永續，和草案第一條的精神不符。
因此民間團體強烈要求，將「環境敏感區域」排除於東發條例的公有土地釋出法則(分別在國民黨版本第8.9.10條與民進黨版本第7條提到)，敏感區範圍請見附件(花蓮及台東縣政府綜合發展計畫所劃設的環境敏感區分佈)。
國民黨 | 民進黨 | 民間訴求 |
第八條 經行政院東永小組認定有助於東部區域永續發展之重大建設投資計畫者，其土地使用變更審議程序，自申請人送件至土地使用分區或用地變更完成審查，以不超過一年為限。 前項重大建設投資計畫之認定標準，由行政院東永小組擬訂，報請行政院核定。 重大建設投資計畫其土地使用變更由縣(市)政府核定之，不受相關土地使用法令規定之限制。 | 無 | 1. 土地使用變更茲事體大、牽涉層面廣，民間反對訂定一年之審議期限，以免機關為趕進度而草率行事。 2. 強烈反對「重大建設投資計畫其土地使用變更由縣(市)政府核定之，不受相關土地使用法令規定之限制」此項目。 ◎訴求：此條文將大幅破壞「國土計畫法」制度，要求刪除。 |
第九條 前條經認定之東部重大建設投資計畫所需用地，屬公有土地者，目的事業主管機關得辦理撥用後，訂定期限以出租、設定地上權、信託或以使用土地之權利金或租金出資方式，提供民間機構使用，不受土地法第二十五條、國有財產法第二十八條或地方政府公產管理法令之限制。 | 第七條 經行政院「東部地區永續發展政策推動小組」核定有助於東部發展之重大計畫，其所需使用土地，屬公有土地者，目的事業主管機關得辦理撥用後，訂定期限以出租、設定地上權、信託或以使用土地之權利金或租金出資方式，提供民間機構使用。 | 1. 民間要求，依此條例釋出之公有土地，應排除營建署及縣政府已劃定之「環境敏感區」土地。 2. 對於國民黨「不受土地法第二十五條、國有財產法第二十八條或地方政府公產管理法令之限制」此項目存有高度質疑。 ◎訴求：要求列入附帶條款--「前項使用之公有土地應排除環境敏感區土地」。 |
第十條 為發展東部重點產業，在兼顧環境保育條件下，使國公有及公營事業土地達到有效利用，區域內國公有及公營事業土地，必要時土地管理機關得委託財政部國有財產局或縣(市)政府辦理規劃及招商作業。 | 無 | ◎訴求：此條文開放大面積國有公用土地之使用，將破壞「國有財產法」之制度，要求刪除。 |
備註：
◎土地法25條 直轄市或縣市政府對於其所管公有土地，非經該管區內民意機關同意，並經行政院核准，不得處分或設定負擔或為超過十年期間之租賃。
◎國有財產法28條 主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。但其收益不違背其事業目的或原訂用途者，不在此限。
另外，針對兩黨草案之第四條，成立「東部區域永續發展政策及推動小組」由行政院副院長擔任召集人，地方政府、學者專家組成，設置要點由行政院定之，民間要求專家學者比例不得少於小組成員人數之1/2。
二、照顧地方弱勢的條文盼能更明確，原則性條文並無法真正發揮作用
民間肯定此條例中社會福利照顧的部份，然而關於原則性條文，諸如：在地人回鄉發展、照顧原住民、東部地區發展前提、計畫方向，是否能比照「教育補助」及「交通補助」明確條列，或去做延伸相關部會促成配套方案的可能，否則又陷入宣示性條文的泥淖，縱使有法依據但也不清不楚。盼政府未來比照日本北海道發展計畫，對具有地理特殊性的花東地區更具體地進行有別於西部發展模式的整體規劃。
民進黨 | 國民黨 | 民間評論 |
第9條 主管機關針對東部地區原住民族生存保障與文化保存，應擬定相關計畫；並應推動原住民族人才培育、輔導原住民參與自然資源維護與經營管理，並提供相關就業機會。 | 第12條 地方主管機關針對東部區域原住民族生存保障與文化保存，應擬定相關計劃納入第五條綜合發展實施方案辦理；以推動原住民之人才培育、輔導原住民參與自然資源維護與經營館理，並提供相關就業機會。 | 鼓勵在地人回鄉、照顧原住民等概念，皆受地方肯定，但在方案具體明確之前，民間團體認為僅是宣示性條文，並無實質意義。 |
第10條 為積極鼓勵人才東移及返鄉創業，主管機關應予以輔導及協助；並推動在地人才培育及產學合作。 | 第13條 為積極鼓勵人才東移及返鄉創業，各級主管機關應予以輔導及協助；並推動在地人才培育及產學合作。 |
第13條 設籍花蓮縣及台東縣，且接受國民義務教育之學生，其書籍費及雜費，由教育部編列預算補助之。 | 第14條 設籍東部區域接受國民義務教育之學生，其書籍費及雜費，由教育部編列預算補助之。 前項補助辦法由教育部另定之。 | 明定教育補助受地方肯定，但應有更細緻的做法(例如排富)。 |
第11條 為協助設籍花蓮縣、台東縣居民往返居住地，於國內搭乘航空器、公路及鐵路者，由中央政府編列預算補貼其票價50%。前項票價補貼辦法，由交通部擬定，報請行政院核定之。 | 第15條 為改善東部地區對外運輸服務，中央政府應提高鐵路運輸能量及縮短行車時間，並提升公路之安全性與可靠性，以滿足東部地區居民對外交通與產業發展之需求 | 國民黨版除了廣告優惠以外，僅提供概念性條文；民進黨版則包含鐵公路半價、免徵營業稅，一級產業運輸補貼等，明定補助辦法受地方肯定，但應該更細緻地列出補助條件。 |
第12條 花蓮縣及台東縣地區之營業人，於當地銷售並交付使用之貨物或於當地提供之勞務，免徵營業稅。 | 第7條 為善用東部區域優勢及特色，經中央主管機管指定重點發展產業，得由中央主管機關協調提供低利融資、信用保證、產業輔導、人才培育等各項產業發展誘因或優惠措施。 公有公共運輸系統之場站或相關設施之主管機關，宜規劃保留適當之廣告空間，以優惠價格優先提供予東部重點產業使用。 |
第14條 主管機關對東部地區農、林、漁、牧產品之運輸費用，應予以補貼，其辦法由主管機關定之。 | 第16條 東部地區應建設以軌道運輸為主幹之公共運輸網路，並建立聯合營運區，提供安全、便捷、友善、可靠、舒適的運輸服務。 前項聯合營運區之範圍、組織及作業要點由交通部邀集相關機關訂定，並提報行政院東永小組審議通過後，報請行政院核定實施。 |
三、要求三讀前有更多民眾參與
東部民間團體認為東部發展條例能帶來一些發展機會，然而大部分花東民眾卻不明瞭這個攸關自身的條例，譬如條文中的受惠對象究竟是一般民眾還是特定財團?這些問題民間都認為待商榷，因此盼能在通過前爭取更多民眾討論的參與空間。
我們認為政府提出東部發展條例後，已開始將過去十幾年來花蓮選舉的焦點，從純粹只有工程建設轉移到實際與當地有優惠及互動的實質面上，這點是值得肯定的。然而兩黨匆促提出的「東部發展條例」及「東部區域發展條例」沒有經過仔細的討論並與民間溝通，倉促決定有可能失去東部發展的契機與希望，還望更加嚴謹的討論與思辯之。
花東地方社團長久以來都在討論、推動、實踐諸如小農經濟的可能，期待東部發展條例可以用「庶民經濟」為考量，發展微型經濟模式「圖利」花東在地民眾、照顧弱勢族群。另外，也應該多傾聽地方人民的心聲，由於多數民眾不清楚條例內容而喪失表達意見之權利，因此呼籲政府應於東部發展條例協商期間舉辦地方座談會，甚至依行政程序法舉行聽證會，以釐清爭議並落實馬政府加強民眾參與的諾言，才能永續地在花東進行經濟發展，讓錢留在地方，才是「東部發展」最重要的關鍵。
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