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一購兩岸無戰事?對6108億特別預算的反思:

最近幾個月來,對美軍購高達6108億的爭議充斥於整個中華民國社會:贊成的一方自稱所引進的都是最先進的武器.沒有這些裝備便無法保衛國家安全.不願軍購便代表我國沒有自我防衛的決心等等;而反對者則以社會經濟等觀點,認為軍購的錢可以利用在很多社會福利.經濟教育等方面,或是認為我採購的軍事裝備並不足以應付中共的威脅。雙方的論點可說是完全沒有交集,甚至最後扯到國家認同問題,進一步造成民眾間的撕裂。

軍購的理性基礎:

基本上軍事採購除了需要制度的規範及程序的透明外,最根本的基礎在於,其項目必需符應於國家的戰略.作戰計畫與編裝。也就是說,一個依照理智建軍的國家在進行軍事採購前,必需有很明確的國家與軍事戰略.對敵情有所掌握了解.有經過演習且可行的作戰計畫.部隊也按照戰略與作戰計畫完成編組/訓練。在這些條件都具備以後,軍方各單位才依其所需的裝備項目.其是否可以國造.自製與外購在性能.效益與後勤方面評比,來決定是否軍購。因此,在討論這次軍購案的意義之前,我們應該先看看中華民國的戰略是否清晰.國軍的作戰計畫是否經過驗証.編裝與訓練是否均已完備,而僅能靠此案之通過,來提升戰力?

國軍定位-政治宣示或作戰勁旅?

在1999年蘭德(Rand)智庫作者Michael D.Swaine在一篇針對我國國家安全.國防政策與武器採購程序(Taiwan's National Security, Defense Policy,and Weapons Procurement Processes)的論文中,直接指出我國在國家安全戰略的決策和遂行過程裡,沒有一個正式.制度化與常態性的機制,能讓各方資深的軍/民單位代表一同進行討論與意見的交換(在美國則有國家安全會議NSC與部長級會議來作為此一決策過程,註 )。而在下級的執行者當中,亦不見對既定戰略政策的協調與進行(例如國防與外交兩部間沒有正式與制度化的體系,可供政策執行者間進行互動,註 )。在這樣的情況下,整個國家戰略根本是由各相關單位片段地提供意見,甚至由總統一個人與官員.顧問私下討論後擬定。因此國安政策的協調與整合是極端脆弱的,且完全依賴總統一人之主動與決心(註 )。

在這樣的狀況下,Swaine氏認為中華民國國軍其實是扮演著兩種角色:一方面是政治性的,也就是對北京與華府的宣示性意味;另一方面則是純軍事性的,也就是抵禦來自對岸攻擊的作戰武力。自前者的角度觀之,台灣的安全其實繫於美國與日本對它的政治與經濟支持;兩岸萬一發生軍事衝突,國軍僅能抵抗數天乃至數週,因此舉國的存亡實有賴美國迅速而有力的干預。另外,北京當局”應該”了解到萬一對台動武,將會嚴重影響區域的穩定與繁榮,甚至破壞自己的長期目標。因此只要美國持續地保持對台海衝突是否介入的含糊性,對岸的軍事威脅其實僅具相當高的政治成份,而極不可能化為真實行動的。基於這樣的觀點,國軍組建戰力(尤其是以外購方式),其目的主要是公開展現台灣不接受中共軍事威脅.積極自我防衛,並強化美國與台灣的關係。在解放軍戰力提升的今天,這樣的象徵意味越顯濃厚,因此政府往往偏好向美國採購高能見度或精密的武器載具,以彰顯這個世界強權對我們的支持,而輕忽了軍事後勤項目以及軟體的取得(註 )。

當然,如果回到純軍事性的層面來判斷,北京當局確實有可能自長期的恫嚇轉為採取真正的武力行動,而美國政府就算真以各種可能的方式進行干預,也未必能在兩岸衝突的初期作出迅速而強大的反應。在這樣的考量下,中華民國國軍勢必要具有擊退解放軍攻擊,並堅守一段時間的實力,以等待美軍前來。如果從這個角度來看軍購,那所引進的武器項目與後勤系統,就必需由其性能著眼,並設定兩岸交戰為背景來考量。但很不幸的是,經原作者Swaine在抵台期間對我方軍政人員的訪談後,雖表示當時由李前總統領導的文人政府未直接介入預算與採購的決策,但許多受訪者卻認為李氏低估了中共可能帶來的威脅,並過份相信美國在兩岸衝突中仍願意支援台灣的能力與意願(註 )。

近來的敵情威脅-轉往外張內弛

基本上兩岸關係最差最緊張的時候,莫過於兩國論發表的那段時間:從中共飛彈試射.兩岸戰機頻繁起降,到美國呼籲雙方自制,派出航艦戰鬥群等等,無論就外在的形勢或內在的環境上,彼此都可說是劍拔弩張.蓄勢待發。但今天的兩岸關係相較於當時,誠有許多方面的改變。首先,是中共與美國間自撞機事件的對立低潮重新開始,除了消極地避免霸權爭奪外,更積極地由武器擴散.北韓問題.反恐合作等方面建構合作關係,甚至改為如今以美制台的手段,由華府來發表三個公報、台灣關係法和不支持台灣獨立的一個中國政策。再來,中共對台的軍事指導由以往的純軍事角度轉為更廣的面向,除在戰役初期達到奇襲、欺敵和震撼效果以外,更強調避免人民的傷亡(不死人.少死人到死軍人)以期讓台北迅速就範。而為了達到這個目標,更聲稱未達到150%的準備,不會輕易對台動武。