(一) 引言
中國政府推行錯誤的經濟發展政策和就業政策，導致大量下崗失業工人湧現。中國實行計劃經濟時期，發展工業失衡，國家主力發展第二產業的重工業，完全忽略第三產業的發展。隨著市場經濟的建立，國家的經濟結構的重點，由第二產業走向第三產業。由於昔日工人的職業技能，未能適應產業結構的變化，不能滿足市場的需求，於是有大批的職工被淘汰。就業政策方面，在計劃經濟時期，國家推行「低工資，高就業」、「統包統分」的政策，為了增加就業率，不理會企業原來可以容納工人的數量，把過量工人安插在企業裡，結果在農村和城市形成了大量的隱性失業，企業裡有大批的冗員。到了經濟改革時期，國家對國營企業進行改造，面對激烈的市場競爭，國營企業不得不釋放多餘的員工，以圖降低生產成本，於是國營企業成為產生下崗失業職工的集中地。
根據《中國勞動統計年鑒2005》， 1998年是下崗的高峰期，全年有594.8萬人下崗，下崗工人的數量逐年遞減，但2004年仍然有153萬名下崗工人。估計隨著中國加入世貿組織，下崗失業的問題將會再次變得嚴重，因為未來將會有更多的外國企業在中國成立，這些企業會為國營企業，特別是管理不善的企業，帶來很大的衝擊，可以預算將會有更多的國有企業倒閉，更多企業職工被迫下崗。其實所謂「下崗職工」，是指「國有企業因生產經營等客觀原因，在企業無工作崗位三個月以上，但尚未與企業解除勞動關係，且未到社會上從事其他職業的人員。」(2000)
大批的無業者在社會上湧現，必然對於社會構成嚴重的威脅，也會為社會經濟帶來沉重的負擔。中國政府最大的責任，是要盡快解決寵大的失業問題，然而下崗失業工人的問題，是結構性的問題，並非一時三刻能夠解決得了。而下崗失業職工因為失去了工作，他們日常生活必然面對種種的困難，如經濟貧乏、再就業困難等，政府必須施以援手，協助他們渡過難關，阻止問題繼續惡化。否則當大批失業者，因失去生活的依靠，又得不到社會的認同，怨聲載道，結果可能會引起動亂，威脅到中國政府的統治。
本文以城鎮的下崗失業職工為研究對象，探討中國政府對他們的支援政策是否有效，並就此提出建議。
(二) 城鎮下崗失業工人的情況
要幫助城鎮下崗失業者，必須先了解他們的背景和生活的情況，才能提供適當的援助。
1998年城市失業下崗與再就業研究課題組， 進行了一次全國性城市下崗失業工人的調查，有90.9%的失業下崗失業人員是來自國有、集體企業，而國有企業的佔總數69.7%。根據國家的統計 ，2004年末企業下崗職工的人數有271.6萬人，其中來自國有企業、國有聯營企業、國有獨資公司的下崗職工人數有153萬，來自城鎮集體企業的有105.3萬，其他企業的只有13.3萬。縱然國營企業的下崗人數，由1994年594.8萬，大幅下降至2004年的153萬，但國營企業仍然是下崗失業人員主要來源。大部份的城市下崗失業職工，來自傳統國有企業。
根據《中國勞動統計年鑒2005》， 有關中國2004年按失業原因、性別分的城鎮失業人員受教育程度構成統計，下崗或內退職工的教育程度，主要是初中程度，佔全數下崗或內退職工總人數49.3%，有高中程度的有37.8%。在年齡方面，根據《統計年鑒》，下崗或內退職工的年齡大多介乎30至49歲，30至34歲的有16.6%；35至39歲的有19.6%；40至44歲的有21%；45至49歲的有19.9%。而50歲以上的男性下崗職工有約53萬，40歲以上的女性的職工則有47.3萬。綜合上述的統計數字，我們不難發現下崗失業工人的教育程度偏低，而且大多數是中年人。
根據1998年城市失業下崗與再就業研究課題組的調查， 下崗失業人員多集中在工業製造和採礦等行業，佔了調查的45.6%。由於下崗職工長期從事單一或類似的工作，他們從沒有接受專業知識的教育或專業工作技能的培訓，再加上他們的年齡較長，在新的勞動市場中，他們難以找到合適的工作，再就業有一定的困難。實行計劃經濟時期，中國政府致力發展第二產業，以資本密集的重工業為重，至於第三產業則較輕視，但自推行市場經濟後，中國的產業結構有所改變，由昔日以第二產業為重轉移以第三產業為中心，所以下崗失業工人所掌握的舊有技能，多不能應用於中國現代社會。再加上，國有企業長期忽視職工技術改進和技術的培訓，以至大部份的職工的技能質素不高，也欠缺專業的知識，所以當他們被迫下崗後，難以再找尋適合的工作再就業。
1998年全國調查， 受訪城鎮下崗失業人員中，有66%被訪者失業多於六個月，其中有23%的職工更失業長達13至24個月。長期的失業令下崗失業職工的收入大幅減少，他們失業前每月的平均收入有419.71元，失業以後每月平均收入只有235.07元，而最高的收入由6000元下降至1230元。而他們維持生活的方法，主要是靠過去的存款積蓄、親戚朋友的接濟和打零工。由此可以知道，城市失業下崗工人生活窮困，十分需要政府的援助。另外，長期的失業，也容易使下崗失業工人心理質素下降。1997年學者劉星期進行了一個有關下崗工人的心理調查， 隨機以問卷的形式訪問了140名參加下崗工人再就業培訓班的學員，並取得122份有效答卷。共有77%的被訪下崗失業工人，表示「非常焦慮」和「比較焦慮」。下崗失業給被訪者帶來不少的壓力，特別是他們經過多次尋找工作失敗後，更容易在生活上感到不安。
通過上述各項調查，我們可以得知城鎮下崗失業工人的生活困難，而且因為他們大多是中年人士，再加上教育程度低，沒有專業的職業技能，所以形成再就業的障礙。城鎮下崗失業工人極需要政府的援助。
(三)國家對城鎮下崗失業工人的援助
城鎮下崗失業工人面對種種的問題，中國政府為了紓解他們的困難，於是推行一連串的援助政策。
為了保障城鎮下崗失業工人的生活，1999年勞動和社會保障部、民政部、財政部發出《關於做好國有企業下崗職工基本生活保障、失業保險和城市居民最低生活保障制度銜接工作的通知》，提出了「三條保障線」的制度。第一條保障線是國有企業下崗職工基本生活保障；第二條保障線是失業保險金；最後一條是城市居民最低生活保障制度。國家規定有下崗職工的國有企業，都要建立再就業服務中心或相類的機構，向下崗職工發放基本生活費用。按1998年《中共中央國務院關於切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》規定，下崗失業工人的社會保險的費用，包括養老保險金、失業保險費、醫療保險費用，由再就業服務中心繳納，不必由工人負擔。再就業服務中心也需要擔當職業指導和再就業培訓的工作。下崗工人進入再就業服務中心，必須訂立基本生活保障和再就業協議，一般以三年為期限。期滿後仍未再就業的，須要與原企業解除勞動關係，按規定享受失業保險金。兩年後仍未就業的，可按規定享有城鎮居民最低生活保障。
除了生活保障以外，政府對下崗失業人員推行了再就業優惠政策。下崗失業人員可以申請領取「再就業優惠證」，進而享受各種優惠。為了鼓勵下崗失業人員創業，政府推行了收費優惠政策，規定持有「再就業優惠證」者從事個體經營，三年內免收的行政事業性收費。還有持證者可以三年內減免繳納多項稅款，包括營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和所得稅等。下崗失業工人更可以申請小額擔保貸款，以幫助他們創業。
政府鼓勵企業聘用下崗失業工人，於是推行了不少相關的優惠政策。凡企業願意吸納下崗失業工人，達到職工總數30%以上，及簽訂至少三年勞動合約的，可以免收行政事業性收費，而且還可以得到繳納基本養老保險費和失業保險費的補貼。至於服務型和商貿型企業，聘請下崗失業工人達到一定的數量，也可以得到減免稅項的優惠。
政府為了加快城鎮下崗失業工人再就業，國家推行了「三年千萬就業培訓計劃」。第一期計劃由1998年至2000年，第二期計劃由2001年至2003年，以3年為期為1000萬下崗失業職工提供就業指導和職業培訓服務，主要針對的行業有紡織業、鐵道運輸業、軍工行業、煤炭行業等。國家希望透過就業培訓，提高下崗職工的職業技能水平，讓他們盡快投入勞動市場。此外，再就業的培訓也包括創業能力的培訓，幫助有意創辦小型企業的下崗職工，教導他們有關國家企業政策和法規，為創業作好預備。而持有「再就業優惠證」的人員、城鎮其他登記失業人員，以及進城務工的農村勞工，給予一次性職業培訓補貼。自2006年開始凡有經濟困難的城鎮下崗失業人員通過初次技能鑒定，可申領一次性職業技能鑒定費補貼，而所需資金由當地財政負擔。
2003年，中國共有各類職業介紹機構26000個，而由勞動和社會保障部門開辦的公共職業介紹機構有18000個，佔了總數的70%。 城鎮下崗職工可以到公共職業介紹機構，免費享有求職登記、職業指導、職業介紹、政策諮詢和職業資訊提供等服務，如果在就業方面有特別困難的職工，甚至可以得到一對一的職業指導及就業授助的服務。部份的職業介紹機構提供多元化的服務，有些公共職業介紹機構開辦再就業培訓，也有為想創業的下崗失業員工提供開業指導，更設立專門窗口，辦理稅務、工商登記等。中國政府希望透過公共職業介紹機構有效地推動城鎮下崗失業工人再就業。
今年國家發表了「十一五」的規劃，解決城鎮下崗失業工人問題，仍然是國家重要關注事項。國家把城鎮新增就業4500萬人訂立為經濟發展的重要指標，致力增加城鎮的職位數量，以減輕下崗失業的問題。此外，國家將會延續再就業扶持計劃至2008年底，包括稅項的減免、小額擔保貸款、社會保險補貼、職業介紹和職業培訓補貼等。國家還擴大了再就業政策的扶持政策，不單是國營企業的下崗失業工人，連廠辦大集體企業下崗職工也能享有上述的優惠。再其次國家調整了有關企業吸納下崗失業人員的稅收優惠方式，由從前的按比例減免轉為按實際招用人數減免，以定額的形式依次扣減營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和企業所得稅優惠。定額標準為每人每年4000元，可上下浮動20%，由各地方政府根據本地區實際情況來調整定額標準。有關下崗失業工人從事個體經營的稅收優惠，更改為在限額內減免，每年每戶8000元為限額，以扣減其當年實際繳納的稅項。在就業培訓方面，國家在2006年開始推行「城鎮技能再就業」計劃，計劃在5年內為2000萬下崗失業工人提供職業技能培訓。
中國政府對於下崗失業的問題十分重視，所以千方百計希望透過生活救濟制度、再培訓、再就業的政策，來保障下崗失業者的生活，協助他們重新投入社會工作。
(四)評論
雖然中國政府銳意改善城鎮下崗失業者的生活和就業情況，但援助政策真的如政府所想那麼有效嗎？本部份分為四個項目，評論政府對城鎮下崗失業工人的援助政策。
1. 生活保障──三條保障線
中央政府為保障城鎮下崗失業人員的生活，實行了「三條保障線」的制度，希望藉著三條保障線緊密相扣，幫助下崗失業者解決生活經濟問題。然而這三條保障線，並非如中央政府所想，可以解決城鎮下崗失業工人的生活經濟問題。
第一條保障線是下崗職工基本生活保障，該生活保障實行「三三制」原則，即經費由中央、社會保險和企業三家分別承擔。中央所負擔的三份一資金，已經納入國家財政預算，問題不大。至於社會保險方面，由於不同的地方的財政能力不一，財政能力較差的地方則難以付足金額。最後是企業方面，中央大力進行國有企業的改革，於是大批工人被迫下崗，改革成功的企業，可以轉虧為盈，可以支付下崗職工的基本生活保障費用。但大部份下崗失業的工人來自虧損的國營企業，企業的經濟已經情況陷入困境，又怎能繳納下崗職工基本生活費用？
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