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地方制度法教室：住民自治的意義及其發展

陳誠　國家文官/大學助理教授

　　筆者曾指出：多數學者以為「地方自治」之概念範疇，又包括二個層次的意涵（久世公堯，1971：89-102）：其一是政治意義的「住民自治」，是指由地方居民以選舉決定地方代議與行政機關成員之產生，並依其代議機關的意思決定或以地方公民投票決定地方事務。「住民自治」重點即在於「人」，強調由居民本於民主主義原理依自主意思而處理地方事務，此在憲法學上又被稱為政治意義的地方自治（陳樹村，1996：9-12；兼子仁、礒野彌生，1989：123-126）。

　　而我國憲法第一百二十三條規定「縣民關於縣自治事項，依法行使創制、複決之權，對於縣長及其他縣自治人員，依法行使選舉、罷免之權」即為住民自治之典型。又廣義而言，亦有美國學者主張「住民自治」即是民主性的地方政治參與活動，包括地方政黨政治、派系政治、利益團體活動以及居民之選舉、公民投票等。

　　總之，「住民自治」就是指地方居民作為國民是國家的構成主體，不僅國家統治權力的發動應該得到國民或國民代表的同意，始得為之﹔即使地方自治事務的推動，亦應有地方居民或其代表之同意，始得為之。因此，「住民自治」的基本要求是要讓地方居民有地方事務的參與權利，如賦予其選舉之權、住民投票之權以及組成地方代議體制之權。

　　然而，上述的看法往往僅從法制規範、政治理論的觀點在談論「住民自治」，似乎又容易限縮甚或誤解「住民自治」的真實意涵。為釐清「住民自治」的意涵，我們可以再從立憲主義、政治經濟學、政治社會學的觀點來補充。舉例來說，現代立憲主義的發展，已造就了自由民主觀念及制度在世界各國的普及，而隨著「人權高於主權」基本價值觀念的深入人心，以國民為主體的「住民自治」也逐漸成為多數國家、地方自治團體的共識。

　　就台灣的發展而言，昔日在威權政治體制下，中央政府曾過度集權，使得地方自治淪為空談﹔是以，過去政治、經濟、社會及文化資源的分配也只能反映當時既有的政經勢力集團的壟斷與寡占，一切以中央黨國體制的統治聯盟體為中心。從而於此政治結構下，不管是文化性的非政治訴求，乃至最基本的社團及社區需求，都還因此受到箝制，造成台灣國民的長期”異化”的狀態，即台灣國民曾因此成為喪失國民的主體性，而僅成為黨國體制的被犧牲者。

　　不過，隨著解嚴、動員戡亂時期的終止，以及民主選舉的推動、政黨輪替執政的更迭，許多底層的政治、社會力量不斷釋放。在釋放的過程中，台灣政治社會原本蟄伏的各種力量遂如雨後春筍般地紛紛冒出頭來，無論它是政黨、媒體、社團，還是社區或地方自治團體，這些各式各樣的組織重新蓬勃發展的結果，袪除”異化”，讓台灣國民成為統治主體的呼聲終於獲得正視-例如：住民自治、社區發展因此得以露出曙光。

　　對於這樣的發展趨勢，學者朱雲鵬（「以地方自治回歸生活者權利」/載於2003年06月16日的中國時報）即撰文指出：「……大前研一提出的改革主張是將主權及選擇權回歸到「生活者」。所謂的「生活者」就是指一般百姓，也就是「消費者」、「就業者」及「納稅人」的綜合體。很奇怪的是國家依靠生活者的納稅來維持，但國家可能罔顧生活者的福利，將生活者視為僅僅是製造GNP的工具。大前研一氏還認為，要終結生活者的悲慘狀況，需要停止中央政府的行政指導，讓更多權力和財力下放到地方政府，使其有能力提供較高的生活者福利，而生活者可以為了自身的福祉自行選擇較有利的居住地點，如此就建立了地方政府間良性的競爭環境，最後「生活者」成為真正的贏家。這個原理很簡單，只有許多個「生活要素提供者」（地方政府）間經常性的競爭，而不只是長達數年的一次性、短暫性競爭（中央政府），才是保障使用者（即生活者）權利的最好屏障。……」

　　當然，學者朱雲鵬還指出：「……然而，日本似乎已經錯失了這種改革的呼籲，台灣應以此為鑑，不要重蹈覆轍。台灣目前最大的問題在於地方政府收入仍然不足，雖然已經制訂地方稅通則，但徒法不足以自行。地方政府還是存在向中央政府要錢、要計畫的心理；絕大多數權和錢仍然集中在中央，勤跑中央的『效益』相對於自行課稅而言大得太多了。因此，我們呼籲立法院在下一會期期間，應當針對中央統籌稅款分配辦法（效期只到今年年底止），再作一次完整的評估。尤其是，應當要考慮在該法中對於各地公告地價的調整作統一的規定，使其與實際市價同步。在歐美，房地產稅是地方政府穩定的，而且最能表現居住品質的財源。地方政府公共服務做得好，房價上升，居民湧入，稅收增加，於是有財源做得更好，形成良性競爭。如果這個制度不能建立，其他很多改革都很難推動。在日本的經驗之後，台灣此時應當儘速開始進行必要的制度變革。制度的變革本身是一種社會學習，而有學習能力的社會才會是一個進步的社會，如此才能夠在全球劇烈競爭的態勢中佔有一席之地。……」

　　事實上，台灣多年以來，已有許多學者不斷的以其他不同的觀察角度，包括社會學、人類學、地理學等學科的運用，在探索一個共同性的解答：如何實踐「住民自治」？結果，在「國民主體與地域經濟」的概念被提出之後，產生了非常熱烈的迴響，其觀點是以區域（比國家更小的地域區塊）為範圍，活用區域內的各種資源，透過居民的密切參與，架構內發性的產業機會，是穩定地方整體的最佳方法。是以，「社區總體營造」的建構如果可以和「區域產業振興」的概念聯結，就是希望透過住民與社區、住民與產業、住民與地方自治團體、住民與國家之間對話及互動，以「住民為生活者」的價值概念，架構政府體系的運作。